Incarico in favore della P.A.: è sufficiente la procura alle liti, purché sia indicata la controversia affidata al legale

In tema di contratti della Pubblica Amministrazione, che devono essere stipulati ad substantiam per iscritto, il requisito della forma del contratto di patrocinio è soddisfatto con il rilascio al difensore, a mezzo atto pubblico, di procura generale alle liti ai sensi dell’art. 83 c.p.c., qualora sia puntualmente indicato l’ambito delle controversie per le quali opera la suddetta procura.

Con la pronuncia n. 15921 del 28 luglio 2015, il S.C. chiarisce che è sufficiente, per il perfezionamento di un contratto di patrocinio legale con la P.A., il rilascio, per atto pubblico, di una procura alle liti nella quale sia chiaramente indicata l’attività giudiziaria che il professionista deve prestare in favore della P.A Il caso. La vicenda decisa dal S.C. prende le mosse dall’opposizione al decreto ingiuntivo azionata da una Camera di Commercio avverso il decreto ingiuntivo ottenuto da un legale per il pagamento di attività professionali prestate. Rigettata in primo grado, tale opposizione viene accolta in appello sul rilievo che non sarebbe stato concluso un contratto tra le parti ma solo rilasciata una procura alle liti per lo svolgimento di determinate controversie. La Cassazione accoglie il ricorso e rimette la decisione al giudice di appello, esprimendo il principio di diritto illustrato nella massima e per il quale è sufficiente il rilascio di una procura alle liti, purché siano chiaramente indicate le controversie per le quali la stessa è rilasciata, per considerare concluso e perfezionato il contratto di patrocinio tra legale e Pubblica Amministrazione. Contratto d’opera e P.A. la regola generale. Secondo la giurisprudenza unanime, il contratto d'opera professionale - quando ne sia parte committente una P.A. - richiede, in ottemperanza al disposto degli artt. 16 e 17 r.d. n. 2440/1923 la forma scritta ad substantiam tale forma costituisce lo strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa nell'interesse sia del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia della collettività, agevolando l'espletamento della funzione di controllo, e, per tale via, espressione dei principi di imparzialità e buon andamento della P.A. posti dall'art. 97 Cost. La formalizzazione del contratto con la P.A. come e perché. Come già riferito in precedenza, i contratti con la P.A. devono essere redatti, a pena di nullità, in forma scritta a tale regola è prevista una deroga ai sensi dell’art. 17 r.d. n. 2440/1923 per i contratti con le ditte commerciali, che possono essere conclusi a distanza, a mezzo di corrispondenza secondo l'uso del commercio . Alla stregua di una prassi, che trova ancora riscontro in diverse Pubbliche Amministrazioni, la forma scritta, in particolare, si perfeziona con la sottoscrizione, ad opera dell'organo rappresentativo esterno dell'ente, in quanto munito dei poteri necessari per vincolare l'amministrazione, e della controparte, di un unico documento, in cui siano specificamente indicate le clausole disciplinanti il rapporto. Tali regole formali sono funzionali all'attuazione del principio costituzionale di buona amministrazione in quanto agevolano l'esercizio dei controlli e rispondono all'esigenza di tutela delle risorse degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziari assunti senza l'adeguata copertura e senza la valutazione dell'entità delle obbligazioni da adempiere. Attività professionale per la P.A. procura e mandato. Conseguenza dell’interpretazione sopra riferita, con riferimento all’attività professionale svolta da avvocati, mentre la procura ad litem costituisce un negozio unilaterale con il quale il difensore viene investito del potere di rappresentare la parte in giudizio, il mandato sostanziale costituisce un negozio bilaterale cosiddetto contratto di patrocinio con il quale il professionista viene incaricato, secondo lo schema negoziale che è proprio del mandato, di svolgere la sua opera professionale in favore della parte. Alla stregua di tale orientamento, non sarebbe sufficiente il rilascio di una procura ad litem , essendo questa necessaria solo per lo svolgimento dell'attività processuale, dovendosi concludere per iscritto apposito contratto di patrocinio. In particolare, nell'ipotesi in cui parte conferente sia l'organo rappresentativo di un ente pubblico ad esempio, un Comune , il formale conferimento della procura alla lite e il concreto esercizio della rappresentanza processuale della parte configurano il perfezionamento in forma scritta del sottostante contratto di patrocinio. Forma scritta ed incarico professionale in favore della P.A Aderendo, invece, ad un diverso – e meno rigoroso orientamento – il S.C. precisa, come visto nella massima, che il requisito della forma scritta ad substantiam dei contratti della P.A. è soddisfatto, nel contratto di patrocinio, con il rilascio al difensore della procura ai sensi dell'art. 83 c.p.c., atteso che l'esercizio della rappresentanza giudiziale tramite la redazione e la sottoscrizione dell'atto difensivo perfeziona, mediante l'incontro di volontà fra le parti, l'accordo contrattuale in forma scritta, rendendo così possibile l'identificazione del contenuto negoziale e i controlli dell'Autorità tutoria.

Corte di Cassazione, sez. VI Civile – 3, sentenza 10 giugno – 28 luglio 2015, n. 15921 Presidente Finocchiaro – Relatore Amendola Svolgimento del processo Il Giudice di Pace di Cassino, decidendo sull'opposizione proposta dalla Camera di Commercio di Frosinone avverso il decreto ingiuntivo emesso nei suoi confronti, a istanza dell'avvocato S.G. , per il pagamento di compensi dallo stesso pretesi, in dipendenza di prestazioni professionali concretizzatesi in atti di intervento in procedure esecutive a carico di debitori dell'Ente, la dichiarò inammissibile per tardività. La sentenza, gravata di appello dalla Camera di Commercio, è stata riformata dal Tribunale che, in accoglimento della proposta impugnazione, ha revocato il provvedimento monitorio e rigettato la domanda. Per la cassazione di detta decisione ricorre a questa Corte S.G. , formulando due motivi. Resiste con controricorso, illustrato anche da memoria, la Camera di Commercio di Frosinone. Motivi della decisione 1 Il decidente, premesso che l'opposizione era stata tempestivamente proposta, applicandosi, nella fattispecie, il disposto dell'art. 155, commi 4 e 5, cod. proc. civ., ha ritenuto infondata la domanda dell'ingiungente in base alle seguenti considerazioni a a norma del disposto degli artt. 16 e 17 R.D. n. 2440 del 1923 e dell'art. 1350 cod. civ., i contratti stipulati dall'amministrazione pubblica devono rivestire, a pena di nullità, la forma scritta, con la precisazione che il contratto deve essere consacrato in un unico documento b secondo la consolidata giurisprudenza del Supremo Collegio, siffatto requisito è soddisfatto, nel contratto di patrocinio, con il rilascio al difensore della procura ai sensi dell'art. 83 cod. proc. civ., atteso che l'esercizio della rappresentanza giudiziale tramite la redazione e la sottoscrizione dell'atto difensivo perfeziona, mediante l'incontro di volontà fra le parti, l'accordo contrattuale in forma scritta, rendendo possibile l'identificazione del contenuto negoziale e i controlli dell'Autorità tutoria confr. Cass. civ. 16 febbraio 2012, n. 2266 c la condizione, pur in assenza di un apposito atto di convenzione, può tuttavia ritenersi integrata solo quando il mandato difensivo risulti conferito in relazione ad una ben individuata procedura giudiziaria, e cioè a una singola lite o a una pluralità di liti, purché specificate nel contenuto della delega d nella fattispecie la procura generale rilasciata all'avvocato S. dall'allora Segretario generale della CCIAA di Frosinone per atto notar Piacitelli del 2 novembre 1998, non individuava con esattezza l'oggetto del contratto, perché, riferendosi genericamente a tutte le cause di recupero crediti, difettava del necessario collegamento con l'atto difensivo poi sottoscritto dal difensore 2.1 Di tale valutazione si duole dunque il ricorrente che, con il primo motivo di ricorso, denuncia violazione degli artt. 16 e 17 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, 1325, 1326 e segg. 1346 e segg. cod. civ., nonché 83 cod. proc. civ., ex art. 360, n. 3 cod. proc. civ Secondo l'esponente la tesi del Tribunale farebbe malgoverno della giurisprudenza di legittimità, secondo cui è ben possibile il perfezionamento del contratto di patrocinio, in forma scritta, attraverso, da un lato, il rilascio di procura alle liti, generale o speciale, e, dall'altro, la redazione del singolo atto di difesa sottoscritto dal difensore, e cioè, nello specifico, dell'atto o degli atti con i quali l'avvocato S. aveva espletato il mandato professionale ricevuto per il recupero dei credili della Camera di commercio. Aggiunge che della contestualità delle sottoscrizioni - ritenuta essenziale dal Tribunale — non v'è traccia nella giurisprudenza di legittimità di talché, l'esigerne la ricorrenza si risolve in una arbitraria riduzione dell'area di operatività dei principi enunciati dalla Corte Regolatrice. Sostiene in definitiva l'esponente che non v'è ragione alcuna per escludere che la procura ad lites conferita per atto pubblico si saldi ai singoli atti sottoscritti dall'avvocato S. . 2.2 Con il secondo mezzo l'impugnante lamenta nullità della sentenza e del procedimento, ex art. 360, n. 4, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 83, 116 e 132 cod. proc. civ., 1325 e 1346 cod. civ., ex art. 360, n. 3, ovvero omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, che è stato oggetto di discussione tra le parti, ex art. 360, n. 5, cod. proc. civ., nel testo attualmente vigente. Premesso che la mancata motivazione in fatto è pur sempre censurabile in sede di legittimità, vuoi ex art. 360, n. 4, cod. proc. civ., in relazione agli artt. 132 e 116 cod. proc. civ., vuoi ex art. 360, n. 5, cod. proc. civ., essendo l'omessa motivazione frutto dell'omesso esame di un fatto, l'esponente critica segnatamente l'affermazione del giudice di merito secondo cui la procura non individuava con esattezza l'oggetto del contratto, essendo essa genericamente riferita a tutte le cause di recupero crediti. Così argomentando, il decidente avrebbe omesso di considerare non solo che l'oggetto del contratto era, in realtà, determinato in relazione ai soggetti contro i quali l'avvocato S. aveva ricevuto l'incarico di agire e cioè i debitori della Camera di commercio , e all'oggetto del mandato i crediti della stessa , ma che lo ius postulandi era stato espressamente conferito anche per intraprendere azioni esecutive, intervenire in quelle da altri iniziate e dare loro impulso . In ogni caso — aggiunge — l'idoneità o meno della procura andava verificata in concreto, e cioè con riguardo all'attività professionale espletata dal S. e della quale lo stesso chiedeva ora di essere remunerato. La mancata esplicitazione delle ragioni per le quali il decidente aveva negato che la procura de quo potesse saldarsi con il singolo atto difensivo posto in essere, integrerebbe l'omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, che è stato oggetto di discussione tra le parti, ex art. 360, n. 5, cod. proc. civ 3 Le critiche, che si prestano a essere esaminate congiuntamente per la loro evidente connessione, sono fondate. Le ragioni della scelta operata in dispositivo dal giudice di merito ruotano intorno a due argomentazioni di fondo da un lato, la limitazione dell'operatività dei principi elaborati dalla giurisprudenza di legittimità in punto di saldatura tra procura, rilasciata al difensore ai sensi dell'art. 83 cod. proc. civ., e redazione e sottoscrizione dell'atto difensivo da parte dello stesso, ai fini del perfezionamento di un accordo contrattuale nella forma prescritta a pena di nullità, al solo mandato apposto, ex art. 83, secondo comma, cod. proc. civ., in calce o a margine della citazione, del ricorso, del controricorso, della comparsa di risposta o di intervento, del precetto, della domanda di intervento nell'esecuzione, della memoria di nomina di nuovo difensore, con esclusione, dunque, della procura generale alle liti dall'altro, e si direbbe, in ogni caso, l'invincibile inidoneità della procura in atti - conferita al professionista affinché rappresentasse e difendesse la Camera di commercio in tutte le cause attive e passive promosse e da promuoversi . innanzi a qualsiasi Autorità Giudiziaria, esclusa la Suprema Corte, avente ad oggetto il solo recupero di crediti della stessa” - a individuare con esattezza l'oggetto del contratto. 4 Sotto il primo profilo, premesso che la questione non è entrata funditus nella portata decisoria di precedenti pronunce rese da questa Corte tra le medesime parti, in quanto innestate in un contesto processuale in cui il giudice di merito aveva ritenuto tout court operante, anche con riferimento alla procura generale, il principio di diritto innanzi richiamato, si osserva quanto segue. Non ignora il collegio che è affermazione ricorrente nella giurisprudenza di legittimità che non solo i contratti conclusi dalla P.A. richiedono la forma scritta ad substantiam, ma che essi, con la sola eccezione di quelli conclusi con ditte commerciali, a distanza, a mezzo di corrispondenza art. 17, ultima alinea r.d. n. 2440 del 1923 , devono essere consacrati in un unico documento, con l'intervento degli organi abilitati a impegnare la volontà dell'ente cfr. Cass. civ. 30 luglio 2014, n. 17403 Cass. civ. 20 marzo 2014, n. 6555 , sia pur con l'avvertenza che contestualità è cosa diversa dalla contemporaneità delle sottoscrizioni cfr. Cass. civ. 4 novembre 2013, n. 24679 . Si è evidenziato, in proposito, che le peculiari pattuizioni in esso contenute costituiscono il momento genetico, ex art. 1372 cod. civ., dei diritti e delle obbligazioni assunte da ciascuna delle parti, così consentendo l'identificazione dello specifico contenuto negoziale che diverrà oggetto dei controlli dell'autorità tutoria. Che anzi, proprio nella prospettiva di garantire che agli impegni di cui intende onerarsi l'amministrazione corrisponda la previsione dei mezzi finanziari per farvi fronte, è stato segnatamente escluso che la determinazione del contenuto reale e specifico del negozio possa essere rinviata a un momento successivo alla sua avvenuta esecuzione così Cass. civ. n. 6555 del 2014, cit. . 5 Sennonché altrettanto consolidato è il riconoscimento che, nel contratto di patrocinio della P.A., il requisito della forma scritta ad substantiam è soddisfatto con il rilascio al difensore della procura ai sensi dell'art. 83 cod. proc. civ., atteso che l'esercizio della rappresentanza giudiziale tramite la redazione e la sottoscrizione dell'atto difensivo perfeziona, mediante l'incontro di volontà fra le parti, l'accordo contrattuale in forma scritta cfr. tra le tante Cass. civ. 16 febbraio 2012, n. 2266 Cass. civ. 16 giugno 2006, n. 13963 . Ora, tenuto conto che, mentre la procura ad litem costituisce un negozio unilaterale con il quale il difensore viene investito del potere di rappresentare la parte in giudizio, il cosiddetto contratto di patrocinio è un negozio bilaterale con il quale il professionista è incaricato, secondo lo schema pattizio proprio del mandato, di svolgere la sua opera professionale in favore della parte, a prima vista tale riconoscimento si presta ad essere letto in chiave di deroga, per vero anche vistosa, ai principi innanzi indicati in punto di requisiti formali dei contratti di cui sia parte un ente pubblico. Non può invero sfuggire che, ridotto all'osso il requisito formale, nei termini testé esplicitati, l'individuazione del contenuto del contratto di patrocinio sotteso al rilascio della procura è del tutto virtuale. 6 In realtà, la non smentita correlazione funzionale della forma scritta con la verifica della portata delle pattuizioni in gioco e con i connessi controlli dell'Autorità tutoria, si giova qui della particolare liquidità delle obbligazioni bine et inde assunte, considerato che oggetto del contratto di patrocinio sono, da un lato, l'attività di difesa della parte, per sua natura non predeterminabile specificamente, e, dall'altro, il pagamento del compenso secondo la tariffa forense cfr. Cass. civ. 16 giugno 2006, n. 13963 . Non a caso è stato segnatamente evidenziato che la nullità correlata alla mancata previsione della spesa e della sua copertura non può concernere anche le deliberazioni relative alla partecipazione degli Enti a controversie giudiziarie, sia perché è incerta l'incidenza del relativo onere economico, condizionato alla soccombenza, e sia perché, nel bilancio dell'Ente, è di norma presente una voce generale nella quale possono essere inserite le prevedibili spese di lite cfr. Cass. civ. n. 13963 del 2006 cit. e Cass. civ. 12 agosto 1993, n. 8646 . 7 Se tutto questo è vero, l'esito del sollecitato intervento nomofilattico in ordine alla possibilità di applicare il principio della saldatura tra procura rilasciata al difensore ai sensi dell’art. 83 cod. proc. civ., e redazione e sottoscrizione dell'atto difensivo da parte dello stesso, ai fini del perfezionamento di un accordo contrattuale nella forma prescritta a pena di nullità, anche in caso di procura generale, risulta, in definitiva, scontato. A ben vedere, infatti, l'immanenza della procura generale all'atto difensivo redatto, sulla base della stessa, dal professionista e la possibilità di individuare le obbligazioni dei paciscenti secondo i medesimi schemi induttivi testé illustrati con riferimento alla procura speciale, bollano come speciosa ogni altra soluzione, dovendosi, per onestà intellettuale, riconoscere che, delle due, l'una o si ammette l'operatività del meccanismo della saldatura con riferimento a qualsivoglia tipo di procura, generale o speciale che sia, ovvero lo si ripensa del tutto, in nome di una più stringente esegesi dei requisiti formali dei contratti di cui sia parte una pubblica amministrazione. A fronte di tale alternativa, è allora opinione del collegio che i principi già affermati da questa Corte con riferimento alla procura speciale, vadano, per le ragioni esposte, estese anche a quella generale. 8 Ciò posto, le affermazioni del giudice di merito in ordine alla inemendabile genericità della procura conferita dalla Camera di commercio di Frosinone al S. comportano che, dovendosi qui verificare se il contesto normativo di riferimento, per come innanzi ricostruito, sia stato bene o male applicato dal decidente alla fattispecie dedotta in giudizio, la decisione del ricorso non può prescindere dall'accertamento dell'esistenza del vizio denunciato nel secondo mezzo. E invero, solo ove dovesse risultare che il vulnus del processo decisionale ha attinto i livelli dell'omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, così intercettando il contenuto precettivo dell'art. 360, n. 5, cod. proc. civ., nel testo introdotto dall'art. 54, comma 1, lett. b , del d.l. n. 83 del 2012, convertito nella legge n. 134 dello stesso anno, la censura disvelerà il malgoverno che, in concreto, il Tribunale ha fatto della regula iuris innanzi enunciata. 9 Orbene, sulla corretta esegesi del novellato articolo 360, n. 5, cod. proc. civ., sono intervenute le sezioni unite di questa Corte che, nella sentenza 7 aprile 2014, n. 8053, rilevato che la riformulazione della norma deve essere intesa come riduzione al minimo costituzionale del sindacato sulla motivazione in sede di giudizio di legittimità, hanno affermato che l'anomalia motivazionale denunciabile è solo quella che si tramuta in violazione di legge, in quanto attinente all'esistenza della motivazione in sé ovvero alla mera apparenza, alla insanabile contraddittorietà, alla perplessità o incomprensibilità della stessa, all'uopo precisando che l'omesso esame, nei sensi innanzi precisati - esclusa la rilevanza di meri elementi istruttori - deve concernere un fatto storico, principale o secondario, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti e abbia carattere decisivo. 10 Venendo al caso di specie, l'insufficiente approccio del giudice di merito nel momento applicativo dei principi di diritto innanzi richiamati, emerge all'evidenza a sol considerare che il decidente ha in sostanza scisso la valutazione della validità dell'atto notarile sotto il profilo processuale, da quella della portata negoziale dello stesso atto, senza considerare che l'apprezzamento deve necessariamente essere unitario. Si vuoi dire con ciò che una procura buona ai fini della costituzione in giudizio, non può che esserlo anche ai fini del pagamento delle competenze professionali al difensore che se ne sia avvalso, e tanto a prescindere dal rilievo che entrambe le verifiche vanno ora effettuate dal giudice degli effetti negoziali del contratto di patrocinio, nell'ambito di uno scrutinio del tutto indipendente da quello a suo tempo condotto dai giudici dei vari processi in cui la procura è stata spesa. 11 In tale contesto la doglianza relativa alla omessa considerazione che lo ius postulandi era stato espressamente conferito anche per intraprendere azioni esecutive, intervenire in quelle da altri iniziate e dare loro impulso e che il S. aveva utilizzato la procura proprio per costituirsi in vari processi esecutivi, coglie un deficit motivazionale che è ragionevolmente frutto di un corrispondente deficit nell'iter cognitivo del decidente, il quale ha ritenuto generica la procura senza valutarne un profilo essenziale sia in astratto, sia, quel che più conta, in concreto, in relazione, cioè, alle attività difensive svolte e poste a base della domanda di pagamento. 12 Ne deriva che, in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata, con rinvio, anche per le spese del giudizio di legittimità, al Tribunale di Cassino in diversa composizione che, nel decidere, si atterrà al seguente principio di diritto in tema di contratti della P.A., che devono essere stipulati ad substantiam per iscritto, il requisito della forma del contratto di patrocinio è soddisfatto con il rilascio al difensore, a mezzo di atto pubblico, di procura generale alle liti ai sensi dell'art. 83 cod. proc. civ., qualora sia puntualmente fissato l'ambito delle controversie per le quali opera la procura stessa nella specie tutte le cause attive e passive promosse e da promuoversi, innanzi a qualsiasi Autorità Giudiziaria, esclusa la Suprema Corte di cassazione, aventi ad oggetto il solo recupero dei crediti della stessa Camera di commercio mandante ., con espressa autorizzazione, a tal fine, di intraprendere azioni esecutive, intervenire in quelle da altri iniziate e dare loro impulso . In relazione a tale principio il giudice di merito sarà chiamato a esaminare il fatto decisivo costituito dall'idoneità della predetta procura, quale negozio unilaterale di conferimento della rappresentanza processuale, e dell'atto difensivo in concreto redatto e sottoscritto dal difensore, a integrare la proposta e la correlativa accettazione di un contratto di patrocinio tra l'ente pubblico e il professionista, valido anche sotto il profilo formale. P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, al Tribunale di Cassino in diversa composizione.