Una ASL può commissionare liberamente e senza gara pubblica ad un’Università un contratto di consulenza? Questo il nucleo della questione affrontata dai Giudici comunitari, i quali, ripercorrendo alcuni concetti generali contenuti nella direttiva 2004/18, hanno dettato precise condizioni affinché il rapporto contrattuale richiamato, costituendo una forma di cooperazione tra enti pubblici, possa sfuggire all’ambito di applicazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici.
Si tratta della decisione presa dalla Corte di Giustizia europea con la sentenza del 19 dicembre 2012, nella causa C-159/11. Le verifiche sulla vulnerabilità sismica. L’interessante pronuncia della Corte di Giustizia prende avvio dalla decisione da parte di una ASL di affidare direttamente all’Università un’attività, a titolo oneroso, di studio e di valutazione della vulnerabilità sismica delle strutture ospedaliere della Provincia di Lecce, alla luce delle recenti normative nazionali emanate in materia di sicurezza delle strutture ed, in particolare, degli edifici cosiddetti strategici. Tale decisione ha portato diversi ordini e associazioni professionali ad impugnare gli atti innanzi l’Autorità giudiziaria, lamentando in particolare la violazione della normativa nazionale e dell’Unione in materia di appalti pubblici, nella specie in materia di appalto di servizi d’ingegneria. Il percorso giudiziario. Le istanze citate sono state accolte in primo grado e sono state oggetto di successivo appello in Consiglio di Stato, nel corso del quale i giudici hanno sollevato la questione pregiudiziale che, in sostanza, mira a chiarire se la conclusione di un accordo tra pubbliche amministrazioni non sia contrario al principio della libera concorrenza qualora una delle amministrazioni interessate nella specie l’Università possa essere considerato un operatore economico, qualità riconosciuta ad ogni ente pubblico che offra servizi sul mercato, indipendentemente dal perseguimento di uno scopo di lucro, dalla dotazione di una organizzazione di impresa o dalla presenza continua sul mercato. Il dubbi del Consiglio di Stato. Nell’ambito dei ricorsi in appello proposti avverso tali sentenze, l’ASL e l’Università hanno rilevato essenzialmente che, in conformità al diritto italiano, il contratto di consulenza costituisce un accordo di cooperazione tra amministrazioni pubbliche per lo svolgimento di attività di interesse generale. La partecipazione a titolo oneroso – ma per una remunerazione limitata ai costi sostenuti – dell’Università a un siffatto contratto rientrerebbe nell’ambito delle attività istituzionali di quest’ultima. Infatti, l’art. 15, comma 1, l. n. 241/90 prevede che le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. Inoltre anche l’art. 66 d.p.r. n. 382/1980, recante riordinamento della docenza universitaria, stabilisce che le Università, purché non vi osti lo svolgimento della loro funzione scientifica didattica, possono eseguire attività di ricerca e consulenza stabilite mediante contratti e convenzioni con enti pubblici e privati. In relazione alle norme citate il Consiglio di Stato, pur riconoscendo che gli accordi tra pubbliche amministrazioni previsti all’articolo 15 l. n. 241/90 sono preordinati al coordinamento dell’azione di diversi apparati amministrativi, si chiede comunque quale sia il confine che ne delimita la compatibilità con la normativa comunitaria. I contratti esclusi”. Sulla base delle circostanze descritte, la Corte di Giustizia non manca di ricordare che due tipi di appalti conclusi da enti pubblici non rientrano nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici. Una prima ipotesi è quella delle ipotesi generalmente ricondotte allo schema dell’ in house providing , ossia dei contratti di appalto stipulati da un ente pubblico con un soggetto giuridicamente distinto da esso, quando detto ente eserciti su tale soggetto un controllo analogo a quello che esso esercita sui propri servizi e, al contempo, il soggetto in questione realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o con gli enti che lo controllano. Una seconda ipotesi, per quanto qui di interesse, è proprio quella dei contratti che istituiscono una cooperazione tra enti pubblici finalizzata a garantire l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune a questi ultimi. Le condizioni per l’affidamento senza gara. Non basta però ricondurre il rapporto contrattuale nell’ambito di quest’ultima fattispecie, poiché le norme in materia di appalti pubblici non sono applicabili, a condizione che il relativo contratto abbia la finalità di garantire l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune agli enti, sia retto unicamente da considerazioni ed esigenze connesse al perseguimento di obiettivi d’interesse pubblico e non sia tale da porre un prestatore privato in una situazione privilegiata rispetto ai suoi concorrenti. Elementi questi che devono essere valutati ed accertati dal Giudice del rinvio, nella fattispecie dal Consiglio di Stato. In conclusione dunque, definite le condizioni e stabilito che potenzialmente il rapporto contrattuale tra due enti pubblici può sfuggire alle regole dell’evidenza pubblica, saranno adesso i Giudici di Palazzo Spada a vagliare, nel caso specifico, se sussistono i requisiti per non applicare le regole sull’evidenza pubblica, anche in presenza di un contratto a titolo oneroso con il quale l’Università fornisce attività di consulenza ad un altro ente pubblico.
Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, sentenza 19 dicembre 2012, causa C-159/11 * Appalti pubblici – Direttiva 2004/18/CE – Articolo 1, paragrafo 2, lettere a e d – Servizi – Studio e valutazione della vulnerabilità sismica di strutture ospedaliere – Contratto concluso tra due enti pubblici, uno dei quali è un’università – Ente pubblico qualificabile come operatore economico – Contratto a titolo oneroso – Corrispettivo non superiore ai costi sostenuti Sentenza 1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 1, paragrafo 2, lettere a e d , 2 e 28, nonché dell’allegato II A, categorie 8 e 12, della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi GU L 134, pag. 114 , come modificata dal regolamento CE n. 1422/2007 della Commissione, del 4 dicembre 2007 GU L 317, pag. 34 in prosieguo la direttiva 2004/18 . 2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra, da un lato, l’Azienda Sanitaria Locale di Lecce in prosieguo l’ ASL e l’Università del Salento in prosieguo l’ Università e, dall’altro, l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce e altri, vertente su un contratto di consulenza stipulato tra l’ASL e l’Università in prosieguo il contratto di consulenza , avente ad oggetto lo studio e la valutazione della vulnerabilità sismica delle strutture ospedaliere della Provincia di Lecce. Contesto normativo Il diritto dell’Unione 3 Ai sensi del secondo considerando della direttiva 2004/18 L’aggiudicazione degli appalti negli Stati membri per conto dello Stato, degli enti pubblici territoriali e di altri organismi di diritto pubblico è subordinata al rispetto dei principi del trattato [CE] ed in particolare ai principi della libera circolazione delle merci, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, nonché ai principi che ne derivano, quali i principi di parità di trattamento, di non discriminazione, di riconoscimento reciproco, di proporzionalità e di trasparenza. Tuttavia, per gli appalti pubblici con valore superiore ad una certa soglia è opportuno elaborare disposizioni di coordinamento comunitario delle procedure nazionali di aggiudicazione di tali appalti fondate su tali principi, in modo da garantirne gli effetti ed assicurare l’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza. . 4 L’articolo 1 di tale direttiva dispone quanto segue 2. a Gli appalti pubblici” sono contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi ai sensi della presente direttiva. d Gli appalti pubblici di servizi” sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di lavori o di forniture aventi per oggetto la prestazione dei servizi di cui all’allegato II. 8. I termini imprenditore”, fornitore” e prestatore di servizi” designano una persona fisica o giuridica o un ente pubblico o un raggruppamento di tali persone e/o enti che offra sul mercato, rispettivamente, la realizzazione di lavori e/o opere, prodotti o servizi. Il termine operatore economico” comprende l’imprenditore, il fornitore e il prestatore di servizi. È utilizzato unicamente per semplificare il testo. 9. Si considerano amministrazioni aggiudicatrici” lo Stato, gli enti pubblici territoriali, gli organismi di diritto pubblico e le associazioni costituite da uno o più di tali enti pubblici territoriali o da uno o più di tali organismi di diritto pubblico. . 5 Ai sensi dell’articolo 2 di detta direttiva, [l]e amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su un piano di parità, in modo non discriminatorio e agiscono con trasparenza . 6 Ai sensi dell’articolo 7, lettera b , della direttiva 2004/18, quest’ultima si applica in particolare agli appalti pubblici di servizi aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici diverse dalle autorità governative centrali menzionate nell’allegato IV di tale direttiva, purché si tratti di appalti non esclusi in forza delle eccezioni indicate nell’articolo suddetto e il loro valore stimato al netto dell’imposta sul valore aggiunto in prosieguo l’ IVA sia pari o superiore a EUR 206 000. 7 In conformità all’articolo 9, paragrafi 1 e 2, di detta direttiva, il calcolo del valore stimato di un appalto pubblico è basato sull’importo totale pagabile al netto dell’IVA, valutato dall’amministrazione aggiudicatrice al momento dell’invio del bando di gara o, se del caso, al momento in cui la procedura di aggiudicazione dell’appalto è avviata. 8 L’articolo 20 della direttiva 2004/18 prevede che gli appalti aventi per oggetto servizi elencati nell’allegato II A di tale direttiva siano aggiudicati secondo gli articoli 23‑55 di quest’ultima, nell’ambito dei quali l’articolo 28 stabilisce che, [p]er aggiudicare gli appalti pubblici, le amministrazioni aggiudicatrici applicano le procedure nazionali adattate ai fini d[i] [detta] direttiva . 9 L’allegato II A della direttiva 2004/18 indica in particolare le seguenti categorie di servizi – categoria 8, relativa ai servizi di ricerca e sviluppo, ad esclusione dei servizi di ricerca e sviluppo diversi da quelli di cui beneficiano esclusivamente le amministrazioni aggiudicatrici e/o gli enti aggiudicatori per loro uso nell’esercizio della propria attività, nella misura in cui la prestazione di servizi sia interamente retribuita da dette amministrazioni e/o detti enti, e – categoria 12, relativa ai servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, anche integrata, ai servizi attinenti all’urbanistica e alla paesaggistica, ai servizi affini di consulenza scientifica e tecnica, nonché ai servizi di sperimentazione tecnica e analisi. Il diritto italiano 10 Ai sensi dell’articolo 15, primo comma, della legge n. 241 del 7 agosto 1990, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi GURI n. 192, del 18 agosto 1990, pag. 7 , le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune . 11 L’articolo 66 del decreto del Presidente della Repubblica n. 382 dell’11 luglio 1980, recante riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica Supplemento ordinario alla GURI n. 209, del 31 luglio 1980 , dispone quanto segue Le Università, purché non vi osti lo svolgimento della loro funzione scientifica didattica, possono eseguire attività di ricerca e consulenza stabilite mediante contratti e convenzioni con enti pubblici e privati. L’esecuzione di tali contratti e convenzioni sarà affidata, di norma, ai dipartimenti [universitari] o, qualora questi non siano costituiti, agli istituti o alle cliniche universitarie o a singoli docenti a tempo pieno. I proventi delle prestazioni dei contratti e convenzioni di cui al comma precedente sono ripartiti secondo un regolamento approvato dal consiglio di amministrazione dell’Università, sulla base di uno schema predisposto dal Ministro della pubblica istruzione. Il personale docente e non docente che collabora a tali prestazioni può essere ricompensato fino a una somma annua totale non superiore al 30 per cento della retribuzione complessiva. In ogni caso la somma così erogata al personale non può superare il 50 per cento dei proventi globali [di dette] prestazioni. Il regolamento di cui al secondo comma determina la somma da destinare per spese di carattere generale sostenute dall’Università e i criteri per l’assegnazione al personale della somma di cui al terzo comma. Gli introiti rimanenti sono destinati ad acquisto di materiale didattico e scientifico e a spese di funzionamento dei dipartimenti, istituti o cliniche che hanno eseguito i contratti e le convenzioni. Dai proventi globali derivanti dalle singole prestazioni e da ripartire con le modalità di cui al precedente secondo comma vanno in ogni caso previamente detratte le spese sostenute dall’Università per l’espletamento delle prestazioni medesime. I proventi derivati dall’attività di cui al comma precedente costituiscono entrate del bilancio dell’Università . Procedimento principale e questione pregiudiziale 12 Con deliberazione del 7 ottobre 2009 il Direttore generale dell’ASL ha approvato il disciplinare relativo all’esecuzione, da parte dell’Università, di un’attività di studio e di valutazione della vulnerabilità sismica delle strutture ospedaliere della Provincia di Lecce alla luce delle recenti normative nazionali emanate in materia di sicurezza delle strutture e, in particolare, degli edifici cosiddetti strategici in prosieguo, rispettivamente il disciplinare e l’ attività di studio . 13 Conformemente al disciplinare, tale attività di studio si articola, per ogni singolo edificio interessato, nelle tre seguenti fasi – individuazione della tipologia strutturale, dei materiali impiegati per la costruzione e dei metodi di calcolo adottati verifica sommaria dello stato di fatto rispetto alla documentazione progettuale resa disponibile – verifiche della regolarità strutturale, analisi sommaria della risposta sismica globale dell’edificio, eventuali analisi locali su elementi o sottosistemi strutturali significativi per l’individuazione della risposta sismica globale – elaborazione dei risultati delle attività di cui alla fase precedente e stesura di schede tecniche di diagnosi strutturale in particolare è previsto che vengano fornite relazioni sulla tipologia strutturale osservata, sui materiali e sullo stato di conservazione della struttura, con particolare riferimento agli aspetti che incidono maggiormente sulla risposta strutturale in relazione alla pericolosità sismica del sito di ubicazione dell’opera schede tecniche di classificazione della vulnerabilità sismica degli ospedali relazioni tecniche sugli elementi o sottosistemi strutturali rilevati come critici in relazione alla verifica di vulnerabilità sismica suggerimenti preliminari e sommaria descrizione delle opere di adeguamento o miglioramento sismico adottabili, con particolare riferimento ai vantaggi e limiti delle diverse tecnologie possibili, in termini tecnico‑economici. 14 Il contratto di consulenza concluso il 22 ottobre 2009 relativo all’attività di studio prevede in particolare quanto segue – la durata massima di tale contratto è stabilita in sedici mesi – l’attività di studio è affidata al Gruppo di Tecnica delle costruzioni, con facoltà di ricorrere alla collaborazione di personale esterno altamente qualificato – tale attività è svolta in stretta collaborazione tra il gruppo di lavoro individuato dall’ASL ed il gruppo di lavoro dell’Università al fine di raggiungere gli obiettivi comuni di cui alla terza fase di detta attività – la responsabilità scientifica è assunta da due persone rispettivamente designate dalle due parti – all’ASL spetta la proprietà di qualunque risultato derivante dall’attività sperimentale, ma nel caso di pubblicazione dei risultati in ambito tecnico‑scientifico l’ASL si impegna a citare espressamente l’Università quest’ultima può utilizzare detti risultati per pubblicazioni o comunicazioni scientifiche previa autorizzazione dell’ASL, e – per l’intera prestazione l’ASL corrisponde all’Università la somma di EUR 200 000 al netto dell’IVA, pagabile in quattro rate. Tuttavia, nel caso di risoluzione anticipata del contratto, l’Università ha diritto ad un importo dipendente dalla quantità di lavoro svolto e corrispondente alle spese sostenute e a quelle relative a obbligazioni giuridiche assunte nell’ambito dell’esecuzione dell’attività di studio. 15 Dal fascicolo sottoposto alla Corte risulta che detto importo di EUR 200 000 si compone delle seguenti somme – acquisto e uso di attrezzature EUR 20 000 – costi di missione del personale EUR 10 000 – costo del personale EUR 144 000, e – spese generali EUR 26 000. 16 Risulta inoltre che il costo del personale pari a EUR 143 999,58, arrotondati a EUR 144 000, corrisponde alle seguenti voci – attivazione di tre assegni di ricerca della durata di un anno EUR 57 037,98 – costo per un professore associato, per 180 ore nel 2009 costo orario pari a EUR 45,81 e per 641 ore nel 2010 costo orario pari a EUR 48,93 EUR 39 609,93 – costo per un ricercatore confermato, per 170 ore nel 2009 costo orario pari a EUR 25,91 e per 573 ore nel 2010 costo orario pari a EUR 32,23 EUR 22 936,95 – costo per un ricercatore non confermato, per 170 ore nel 2009 costo orario pari a EUR 20,50 e per 584 ore nel 2010 costo orario pari a EUR 26,48 EUR 18 949,32, e – costo per un tecnico di laboratorio, per 70 ore nel 2009 costo orario pari a EUR 20,48 e per 190 ore nel 2010 costo orario pari a EUR 21,22 EUR 5 465,40. 17 Diversi ordini e associazioni professionali ed alcune imprese hanno proposto vari ricorsi avverso la deliberazione di approvazione del disciplinare e ogni atto presupposto, consequenziale e connesso a quest’ultima dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, lamentando in particolare la violazione della normativa nazionale e dell’Unione in materia di appalti pubblici. Nelle sentenze con cui accoglieva detti ricorsi, tale giudice considerava che l’affidamento dell’incarico relativo all’attività di studio costituiva un appalto di servizi d’ingegneria, ai sensi della normativa italiana. 18 Nell’ambito dei ricorsi in appello proposti avverso tali sentenze, l’ASL e l’Università rilevano essenzialmente che, in conformità al diritto italiano, il contratto di consulenza costituisce un accordo di cooperazione tra amministrazioni pubbliche per lo svolgimento di attività di interesse generale. La partecipazione a titolo oneroso – ma per una remunerazione limitata ai costi sostenuti – dell’Università a un siffatto contratto rientrerebbe nell’ambito delle attività istituzionali di quest’ultima. Viene inoltre invocato il fatto che l’attività di studio è affidata a enti di ricerca e che essa riguarda ricerche da condurre mediante sperimentazioni e analisi da realizzare al di fuori di ogni metodologia standardizzata e di procedure codificate o individuate nella letteratura scientifica. La legittimità di tali accordi di cooperazione tra pubbliche amministrazioni sotto il profilo del diritto dell’Unione risulterebbe dalla giurisprudenza della Corte. 19 Il giudice del rinvio espone che gli accordi tra pubbliche amministrazioni previsti all’articolo 15 della legge n. 241 del 7 agosto 1990 sono preordinati al coordinamento dell’azione di diversi apparati amministrativi, ciascuno portatore di uno specifico interesse pubblico, e costituiscono una forma di cooperazione volta a consentire la più efficiente ed economica gestione di servizi pubblici. Un siffatto accordo può essere concluso quando una pubblica amministrazione intenda affidare a titolo oneroso ad altra pubblica amministrazione la prestazione di un servizio e tale servizio ricada tra i compiti dell’amministrazione, conformemente agli obiettivi istituzionali degli enti parti dell’accordo. 20 Il Consiglio di Stato si chiede tuttavia se la conclusione di un accordo tra pubbliche amministrazioni non sia contraria al principio della libera concorrenza qualora una delle amministrazioni interessate possa essere considerata un operatore economico, qualità riconosciuta ad ogni ente pubblico che offra servizi sul mercato, indipendentemente dal perseguimento di uno scopo di lucro, dalla dotazione di una organizzazione di impresa o dalla presenza continua sul mercato. Il giudice del rinvio si riferisce, al riguardo, alla sentenza della Corte del 23 dicembre 2009, CoNISMa -305/08, Racc. pag. I‑12129 . In tale ottica, dal momento che l’Università può partecipare a una gara d’appalto, i contratti con essa stipulati da amministrazioni aggiudicatrici rientrerebbero nell’ambito di applicazione della normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici quando abbiano ad oggetto, come nel procedimento principale, prestazioni di ricerca che non appaiono incompatibili con i servizi menzionati nelle categorie 8 e 12 dell’allegato II A della direttiva 2004/18. 21 In tali circostanze, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale Se la [direttiva 2004/18], ed in particolare l’articolo 1, paragrafo 2, lettere a e d , l’articolo 2, l’articolo 28 e l’allegato II [A], categorie 8 e 12, ostino ad una disciplina nazionale che consente la stipulazione di accordi in forma scritta tra due amministrazioni aggiudicatrici per lo studio e la valutazione della vulnerabilità sismica di strutture ospedaliere da eseguirsi alla luce delle normative nazionali in materia di sicurezza delle strutture ed in particolare degli edifici strategici, verso un corrispettivo non superiore ai costi sostenuti per l’esecuzione della prestazione, ove l’amministrazione esecutrice possa rivestire la qualità di operatore economico . Sulla questione pregiudiziale 22 Con la sua questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2004/18 debba essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale che autorizzi la stipulazione, senza previa gara, di un contratto mediante il quale due amministrazioni pubbliche istituiscono tra loro una cooperazione come quella di cui al procedimento principale. 23 Preliminarmente, occorre osservare che l’applicazione della direttiva 2004/18 a un appalto pubblico è subordinata alla condizione che il valore stimato di quest’ultimo raggiunga la soglia stabilita all’articolo 7, lettera b , della direttiva medesima, tenendo conto del valore normale sul mercato dei lavori, delle forniture o dei servizi oggetto di tale appalto pubblico. In caso contrario, si applicano le norme fondamentali e i principi generali del Trattato FUE, segnatamente i principi della parità di trattamento e di non discriminazione a motivo della nazionalità, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva, purché l’appalto in questione presenti un interesse transfrontaliero certo, tenuto conto, in particolare, della sua importanza e del luogo della sua esecuzione v. in tal senso, in particolare, sentenza del 15 maggio 2008, SECAP e Santorso, -147/06 e -148/06, Racc. pag. I‑3565, punti 20, 21 e 31 nonché la giurisprudenza citata . 24 Tuttavia, la circostanza che il contratto controverso nel procedimento principale possa rientrare, eventualmente, o nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/18, o in quello delle norme fondamentali e dei principi generali del Trattato FUE non influisce sulla risposta da fornire alla questione sollevata. Infatti, i criteri enunciati nella giurisprudenza della Corte per valutare se il previo svolgimento di una gara sia o no obbligatorio rilevano sia per l’interpretazione di tale direttiva, sia per l’interpretazione di dette norme e principi del Trattato FUE v., in tal senso, sentenza del 10 settembre 2009, Sea, -573/07, Racc. pag. I‑8127, punti 35‑37 . 25 Ciò precisato, si deve rilevare che, in conformità all’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2004/18, un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto tra un operatore economico e un’amministrazione aggiudicatrice, ed avente per oggetto la prestazione di servizi di cui all’allegato II A di tale direttiva, costituisce un appalto pubblico. 26 Al riguardo, in primo luogo, è ininfluente la circostanza che tale operatore sia esso stesso un’amministrazione aggiudicatrice v., in tal senso, sentenza del 18 novembre 1999, Teckal, -107/98, Racc. pag. I‑8121, punto 51 . È inoltre indifferente che l’ente in questione non persegua un preminente scopo di lucro, che non abbia una struttura imprenditoriale, od anche che non assicuri una presenza continua sul mercato v., in tal senso, sentenza CoNISMa, cit., punti 30 e 45 . 27 In tal senso, riguardo a soggetti quali le università pubbliche, la Corte ha dichiarato che a siffatti enti è in linea di principio consentito partecipare ad un procedimento di aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi. Tuttavia, gli Stati membri possono disciplinare le attività di tali soggetti e, in particolare, autorizzarli o non autorizzarli ad operare sul mercato, tenuto conto dei loro fini istituzionali e statutari. Comunque, se e nei limiti in cui i suddetti soggetti siano autorizzati a offrire taluni servizi sul mercato, non può essere loro vietato di partecipare a una gara d’appalto avente ad oggetto i servizi in questione v., in tal senso, sentenza CoNISMa, cit., punti 45, 48, 49 e 51 . Orbene, nel caso di specie, il giudice del rinvio ha indicato che l’articolo 66, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 382 dell’11 luglio 1980 autorizza espressamente le università pubbliche a fornire prestazioni di ricerca e consulenza a enti pubblici o privati, purché tale attività non comprometta la loro funzione didattica. 28 In secondo luogo, attività quali quelle costituenti l’oggetto del contratto in esame nel giudizio principale, pur potendo rientrare – come menzionato dal giudice del rinvio – nel campo della ricerca scientifica, ricadono, secondo la loro natura effettiva, nell’ambito dei servizi di ricerca e sviluppo di cui all’allegato II A, categoria 8, della direttiva 2004/18, oppure nell’ambito dei servizi d’ingegneria e dei servizi affini di consulenza scientifica e tecnica indicati nella categoria 12 di tale allegato. 29 In terzo luogo, come chiarito dall’avvocato generale ai paragrafi 32‑34 delle sue conclusioni, e come risulta dal senso normalmente e abitualmente attribuito all’espressione a titolo oneroso , un contratto non può esulare dalla nozione di appalto pubblico per il solo fatto che la remunerazione in esso prevista sia limitata al rimborso delle spese sostenute per fornire il servizio convenuto. 30 Salve le verifiche di competenza del giudice del rinvio, risulta che il contratto controverso nel procedimento principale presenta tutte le caratteristiche enunciate ai punti 26‑29 della presente sentenza. 31 Emerge tuttavia dalla giurisprudenza della Corte che due tipi di appalti conclusi da enti pubblici non rientrano nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici. 32 Si tratta, in primo luogo, dei contratti di appalto stipulati da un ente pubblico con un soggetto giuridicamente distinto da esso, quando detto ente eserciti su tale soggetto un controllo analogo a quello che esso esercita sui propri servizi e, al contempo, il soggetto in questione realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o con gli enti che lo controllano v., in tal senso, sentenza Teckal, cit., punto 50 . 33 È comunque assodato che tale eccezione non è applicabile in un contesto come quello di cui al procedimento principale, dal momento che dalla decisione di rinvio risulta che l’ASL non esercita alcun controllo sull’Università. 34 In secondo luogo, si tratta dei contratti che istituiscono una cooperazione tra enti pubblici finalizzata a garantire l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune a questi ultimi v., in tal senso, sentenza del 9 giugno 2009, Commissione/Germania, -480/06, Racc. pag. I‑4747, punto 37 . 35 In tale ipotesi, le norme del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici non sono applicabili, a condizione che – inoltre – tali contratti siano stipulati esclusivamente tra enti pubblici, senza la partecipazione di una parte privata, che nessun prestatore privato sia posto in una situazione privilegiata rispetto ai suoi concorrenti, e che la cooperazione da essi istituita sia retta unicamente da considerazioni ed esigenze connesse al perseguimento di obiettivi d’interesse pubblico v., in tal senso, sentenza Commissione/Germania, cit., punti 44 e 47 . 36 Se è pur vero che, come rilevato dal giudice del rinvio, un contratto come quello controverso nel procedimento principale sembra soddisfare taluni dei criteri menzionati nei due precedenti punti della presente sentenza, un contratto siffatto può tuttavia esulare dall’ambito di applicazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici soltanto qualora soddisfi tutti i suddetti criteri. 37 Al riguardo, dalle indicazioni contenute nella decisione di rinvio sembra risultare, in primo luogo, che tale contratto presenti un insieme di aspetti materiali corrispondenti in misura estesa, se non preponderante, ad attività che vengono generalmente svolte da ingegneri o architetti e che, se pur basate su un fondamento scientifico, non assomigliano ad attività di ricerca scientifica. Di conseguenza, contrariamente a quanto la Corte ha potuto constatare al punto 37 della citata sentenza Commissione/Germania, la funzione di servizio pubblico costituente l’oggetto della cooperazione tra enti pubblici istituita da detto contratto non sembra garantire l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune all’ASL e all’Università. 38 In secondo luogo, il contratto controverso nel procedimento principale potrebbe condurre a favorire imprese private qualora tra i collaboratori esterni altamente qualificati cui, in base a detto contratto, l’Università è autorizzata a ricorrere per la realizzazione di talune prestazioni, fossero inclusi dei prestatori privati. 39 Spetta tuttavia al giudice del rinvio provvedere a tutti gli accertamenti necessari a questo proposito. 40 Alla questione sollevata occorre quindi rispondere dichiarando che il diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici osta ad una normativa nazionale che autorizzi la stipulazione, senza previa gara, di un contratto mediante il quale taluni enti pubblici istituiscono tra loro una cooperazione, nel caso in cui – ciò che spetta al giudice del rinvio verificare – tale contratto non abbia il fine di garantire l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune agli enti medesimi, non sia retto unicamente da considerazioni ed esigenze connesse al perseguimento di obiettivi d’interesse pubblico, oppure sia tale da porre un prestatore privato in una situazione privilegiata rispetto ai suoi concorrenti. Sulle spese 41 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. Per questi motivi, la Corte Grande Sezione dichiara Il diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici osta ad una normativa nazionale che autorizzi la stipulazione, senza previa gara, di un contratto mediante il quale taluni enti pubblici istituiscono tra loro una cooperazione, nel caso in cui – ciò che spetta al giudice del rinvio verificare – tale contratto non abbia il fine di garantire l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune agli enti medesimi, non sia retto unicamente da considerazioni ed esigenze connesse al perseguimento di obiettivi d’interesse pubblico, oppure sia tale da porre un prestatore privato in una situazione privilegiata rispetto ai suoi concorrenti.