La strada sulle Dolomiti può essere chiusa per tutelare il paesaggio

Le province autonome di Trento e Bolzano possono decidere di interrompere il passaggio veicolare sul passo Sella durante il periodo estivo adducendo motivazioni di tutela del territorio e non ragioni di prevenzione dell'inquinamento.

Lo ha chiarito il TRGA Trento, sez. Unica, con la sentenza n. 54 del 6 marzo 2018. La vicenda. Le Province autonome del Trentino Alto Adige hanno adottato un'analoga ordinanza, limitatamente ai diversi territori, finalizzata all'interdizione estiva della circolazione sul passo Sella, per l'intera giornata del mercoledì. Contro questa singolare decisione che ha avuto notevole ripercussione anche sui media, alcuni operatori turistici hanno proposto censure al collegio ma senza successo. Il divieto ha permesso di evitare il passaggio sull'importante passo dolomitico di almeno duemila veicoli a motore ogni giorno. Risultano infatti ammessi alla circolazione in deroga i mezzi elettrici, i velocipedi e i mezzi di servizio pubblico. Tutte le censure sono state ritenute infondate e inamissibili. Iniziativa delle Province autonome. L'art. 19 d.P.R. n. 381/1974, recentemente modificato dal d.lgs. n. 46/2016, specifica la sentenza, attribuisce innanzitutto alle Province autonome di Trento e Bolzano la possibilità di adottare misure di limitazione del traffico per tutelare il patrimonio ambientale delle Dolomiti. Dunque l'ordinanza adottata dalla provincia di Trento non fa alcun riferimento alla tutela della salute o ad una limitazione dell'inquinamento ma solo alla tutela paesaggistica. Per adottare questo severo provvedimento le Province autonome sono però tenute a richiedere un preventivo parere al Ministero dei trasporti. Parere peraltro rilasciato favorevolmente, anche se non vincolante. Alla particolare fattispecie in esame non si applica neppure l'istituto della conferenza dei servizi, prosegue il collegio. E le motivazioni adottate appaiono coerenti trattandosi di una misura di conservazione del paesaggio tutelato dall'Unesco. Le stesse misure alternative per la viabilità individuate dalla Provincia a parere del TAR sono giustificate e coerenti. Pertanto il ricorso ed i motivi aggiunti sono stati in parte dichiarati inammissibili ed in parte respinti.

TRGA Trento, sez. Unica, sentenza 22 febbraio – 6 marzo 2018, n. 54 Presidente Vigotti – Estensore Polidori Fatto 1. Le Province autonome di Trento e Bolzano con separati provvedimenti hanno chiuso al traffico veicolare la strada statale n. 242 della Val Gardena e Passo Sella, a partire dal 1° luglio 2017 e fino al 31 agosto 2017, per tutti i mercoledì. In particolare la Provincia di Trento con l’impugnata ordinanza in data 30 giugno 3017 - al dichiarato fine di salvaguardare, nel periodo estivo, il tratto stradale dal km 30.900 al km 35.880 dai consistenti flussi di traffico veicolare diretto/proveniente al/dal Passo Sella, statisticamente registrati sino a circa 2000 veicoli al giorno in entrambe le direzioni , con sicuro incremento nel 2017 per effetto di eventi di richiamo programmati al Passo Sella stesso tutti i mercoledì di luglio ed agosto 2017 - nell’esercizio del potere di cui all’art. 19 del D.P.R. del 22 marzo 1974, n. 381, come modificato dall’art. 1 del decreto legislativo 3 marzo 2016, n. 46, ha disposto su tale tratto stradale il divieto di transito dalle ore 9.00 alle ore 16.00 di ogni mercoledì dei mesi di luglio ed agosto 2017 a tutti i veicoli eccetto mezzi di soccorso e di pubblica sicurezza veicoli per portatori di handicap veicoli elettrici velocipedi autobus di linea veicoli di servizio della Provincia Autonoma di Trento e/o delle ditte incaricate dalla stessa per attività di gestione e manutenzione del tratto stradale in questione e veicoli agricoli ogni mercoledì dalle ore 9,00 alle ore 16,00 nel periodo dal 01 luglio 2017 fino al giorno 31 agosto 2017 . Analogo provvedimento è stato adottato dalla Provincia di Bolzano con l’ordinanza prot. n. 356102 in data 8 giugno 2017, oggetto di un separato ricorso tuttora pendente dinanzi al T.R.G.A. di Bolzano. 2. Con il ricorso introduttivo la parte ricorrente preliminarmente rappresenta quanto segue. Il Passo Sella collega Ortisei Val Gardena e Canazei Val di Fassa e costituisce uno snodo fondamentale per gli spostamenti tra le valli dolomitiche e non solo dunque la sua chiusura al traffico determina forti limitazioni della libertà di circolazione dei turisti e delle persone che vivono nella zona, specie perché mancano reali percorsi alternativi e non sono previsti idonei mezzi pubblici alternativi. Nonostante la temporaneità degli effetti l’impugnata ordinanza risulta gravemente lesiva degli interessi dei ricorrenti, gestori di strutture ricettizie ed esercizi di ristorazione o comunque legati al turismo difatti, trattandosi di una zona montuosa, le imprese ivi operanti riescono ad essere presenti sul mercato soltanto grazie ai maggiori introiti del periodo estivo e, quindi, limitare il traffico veicolare sul passo per otto giorni, in piena alta stagione, significa pregiudicare gravemente tutta la filiera del turismo. La lesività del provvedimento è resa ancor più evidente dal fatto che la misura è stata adottata in via sperimentale, ma con l’obiettivo di renderla permanente. Inoltre le Province di Trento e Bolzano non si sono premurate di adottare misure compensative per arginare le perdite economiche degli esercenti, né hanno proposto valide misure alternative, come la realizzazione di una pista ciclabile. L’irragionevolezza della misura adottata emerge anche da un risalente atto del Commissariato del Governo per la Provincia di Trento, che già nel 2006 esprimeva parere negativo alla chiusura del passo proprio in ragione dell’assenza di percorsi alternativi, nonché dalle numerose reazioni contrarie registrate a seguito dell’adozione dell’impugnata ordinanza. Tra gli altri, il Presidente della Giunta regionale del Veneto ha chiesto delucidazioni in merito al Ministro delle infrastrutture, ritenendo la misura lesiva del turismo nelle aree montane, ivi comprese quelle venete anche il Presidente della Provincia di Belluno, la Confcommercio di Belluno e la Camera di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura di Belluno hanno espresso parere contrario alla misura in ragione dei risvolti negativi sull’economia della relativa provincia. Lo stesso Comitato per la salvaguardia dei Passi dolomitici uno dei ricorrenti ha inviato una lettera al Commissario del Governo della Provincia di Trento manifestando perplessità in merito alle limitazioni della circolazione sui passi dolomitici. 3. Quindi la parte ricorrente - premesso che la legittimazione ad agire del Comitato per la salvaguardia dei passi dolomitici è resa palese dal fatto che trattasi di un ente esponenziale che rappresenta ben 79 imprese operanti sul territorio delle provincie di Bolzano, Trento e Belluno e che il ricorso è stato comunque proposto anche da numerosi operatori economici della zona - avverso l’impugnata ordinanza deduce le seguenti censure I Violazione dell’art. 14 della legge n. 241/1990 e dell’art. 6 del decreto legislativo n. 285/1992, per mancato coinvolgimento di tutti gli enti territoriali interessati. Trattandosi di un provvedimento che incide su un territorio più esteso rispetto a quello direttamente interessato, avendo importanti ricadute sulla circolazione dell’intera Regione Trentino-Alto Adige, nonché della Regione Veneto e, in particolare, della Provincia di Belluno, si rendeva necessario il coinvolgimento di tutti gli enti territoriali interessati e, quindi, la previa indizione di una conferenza di servizi obbligatoria ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge 241/1990, in modo da permettere di acquisire i pareri, le intese, i nulla osta e gli atti di assenso delle amministrazioni coinvolte e di concludere il procedimento con un solo provvedimento. Invece il procedimento seguito dalle Province di Trento e Bolzano ha determinato il mancato coinvolgimento di tutti gli enti interessati e l’adozione di due provvedimenti speculari, con conseguente onere dell’impugnazione degli stessi dinanzi a due giudici diversi. II Violazione dell’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 per mancanza dei presupposti di legge eccesso di potere per sviamento di potere, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e contraddittorietà della motivazione. Mentre l’art. 19 del D.P.R. del n. 381/1974, come modificato dall’art. 1 del decreto legislativo n. 46/2016 attribuisce alle Province di Trento e di Bolzano il potere di limitare l’interferenza e gli effetti del traffico veicolare su beni o località di particolare valenza dal punto di vista paesaggistico o naturalistico, ivi compresi i siti inseriti nella lista del Patrimonio mondiale dell’UNESCO”, precisando che i provvedimenti adottati nell’esercizio di tale potere devono essere motivati, tenendo conto dei principi di ragionevolezza e non discriminazione, e, nel caso comportino divieti o limitazioni alla circolazione, devono assicurare misure alternative”, l’impugnata ordinanza trascende le finalità di tutela paesaggistica e naturalistica perseguite dalla norma, né mira alla tutela di un bene costituente Patrimonio dell’umanità Unesco. Innanzi tutto - sebbene la Provincia affermi in motivazione che la misura è finalizzata alla tutela dell’ambiente dall’inquinamento atmosferico, evidenziando che la situazione del passo Sella si pone in conflitto con l’interesse pubblico alla salvaguardia dei beni paesaggistici e ambientali tutelati - non risulta che sia stata svolta un’istruttoria tesa ad accertare la situazione di inquinamento atmosferico della zona e non viene fornito alcun dato idoneo a dimostrare la necessità, adeguatezza e proporzionalità della misura adottata. Anzi l’esigenza non sussiste affatto in quanto l’effetto del traffico veicolare sull’ambiente dolomitico è stato oggetto di un apposito studio da parte dell’EURAC, su incarico della Fondazione Dolomiti Unesco, dal quale si evince che, con particolare riguardo al Passo Sella, dal punto di vista delle emissioni atmosferiche, non si registrano invece valori superiori a limiti normativi. Nonostante le concentrazioni di inquinanti risultino sensibilmente inferiori rispetto ai valori registrati nel fondovalle, è comunque rilevabile una fonte di inquinamento NO e NO2 che, seppure contenuta, è direttamente riconducibile al traffico veicolare e ne riflette l’andamento nel corso della giornata . Pertanto nella zona non risulta alcun superamento dei limiti normativi relativi alle emissioni inquinanti, unico fattore che giustificherebbe misure limitative del traffico veicolare, fermo restando che è stato ordinato il blocco totale della circolazione, invece di differenziare le categorie di veicoli in base ai diversi effetti inquinanti. La misura non si giustifica neppure in ragione dell’esigenza di tutelare località di particolare valenza dal punto di vista paesaggistico o naturalistico, ivi compresi i siti inseriti nella lista del Patrimonio mondiale dell’UNESCO” alle quali testualmente si riferisce l’art. 19 D.P.R. n. 381/1974 , perché il passo Sella e la strada statale n. 242 non ricadono nell’area del c.d. Bene Dolomiti Unesco”. III Violazione dell’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 per mancanza di un’adeguata istruttoria e motivazione, nonché di adeguate misure alternative per la circolazione eccesso di potere per violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e non discriminazione. Si legge in motivazione che il tratto stradale in questione è interessato nel periodo estivo da consistenti flussi di traffico veicolare diretto/proveniente al/dal Passo Sella, statisticamente registrati sino a 2000 veicoli per ognuno dei due versanti , con sicuro incremento nel 2017 per effetto di eventi di richiamo programmati al Passo Sella stesso tutti i mercoledì di luglio ed agosto 2017 , ma tali affermazioni sono generiche e comunque non sufficienti per giustificare l’impugnata ordinanza. Difatti la misura dichiaratamente mira ad arginare i flussi di traffico veicolare capaci di raggiungere i 2000 veicoli nelle giornate di maggiore afflusso, ma non è specificato quali siano queste giornate, come siano distribuite nell’arco dell’anno e quali siano i valori di punta massima oraria. Inoltre il valore di 2000 veicoli giornalieri, se diviso per ore, mostra che la presenza di veicoli è nella norma, fermo restando che i flussi di traffico non sono stati raffrontati con la capacità di trasporto della strada e, soprattutto, non ci sono dati che indichino l’incidenza del traffico sull’inquinamento della zona. La misura mira a contrastare l’inquinamento che verrebbe a crearsi a causa degli eventi programmati al passo Sella tutti i mercoledì di luglio ed agosto 2017, ma anche tale giustificazione non è sufficiente perché tali eventi coinvolgono un numero limitato di persone. In definitiva è mancata un’adeguata istruttoria, perché si parla di una situazione di inquinamento senza fornire dati, non è dimostrata l’idoneità della misura a tutelare l’ambiente e non è provata la necessità di una provvedimento eccezionale come la chiusura di una strada statale al traffico veicolare. Inoltre non sono state previste adeguate misure alternative, pur imposte dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974. In particolare - premesso che, secondo quanto si legge in motivazione, la Provincia di Bolzano congiuntamente con quella di Trento ha programmato un adeguato servizio di trasporto pubblico su gomma ad offerta indifferenziata per l’accesso/recesso al/dal Passo Sella del/al fondovalle nel corso di tutta l’estate cadenzamento orario ogni giorno, infittito nella mezz’ora/quarto d’ora nelle giornate di evento al Passo , e che dal versante trentino è anche attivo un impianto funiviario con portata oraria di 4000 persone circa, e considerato altresì che sono stati apprestati parcheggi di attestamento, con relativa fermata del trasporto pubblico, su entrambi versanti, in modo da agevolare la sosta dei veicoli interdetti al transito - la parte ricorrente sostiene che tali misure non sono idonee a sostituire il traffico veicolare. Per quanto riguarda il servizio di trasporto pubblico su gomma, è stata organizzata per i giorni di chiusura una corsa ogni 15 minuti a partire dalle ore 8.30 , per un totale di 35 corse, tra Canazei in Val di Fassa e il posteggio di Plan de Gralba in Val Gardena tuttavia, essendo la portata dei bus di 50 persone, il servizio di trasporto sostitutivo riguarda solo 1750 persone al massimo nelle giornate degli eventi e, quindi, non è idoneo perché, seguendo il ragionamento della Provincia, in queste giornate si ipotizza un passaggio di 2.000 veicoli e allora, considerato che i veicoli trasportano una media di 2,5 persone per autovettura, sarebbe stato necessario garantire un servizio sostitutivo per almeno 5000 persone. Inoltre il flusso veicolare attraverso il passo Sella è costituito da due tipologie di turisti, quelli che partono dal fondovalle diretti al passo e quelli che partono dal fondovalle e attraverso il passo raggiungono la destinazione finale, ai quali occorre poi aggiungere tutti i fornitori di servizi ossia coloro che, provenienti da un fondovalle o da altre località esterne all’area dolomitica, hanno impegni, consegne o rapporti commerciali con soggetti ubicati nella valle collegata dal passo o dislocati lungo strada delle Dolomiti e tutti i turisti itineranti ossia coloro che provengono dall’esterno della regione dolomitica e attraversano i passi dolomitici . Ebbene, per tutti gli utenti che non hanno come destinazione finale il passo Sella o i due fondovalle di origine e destinazione del servizio autobus non sono previste soluzioni alternative e, quindi, costoro hanno la sola alternativa di cambiare strada con un rilevante aggravio dei tempi di percorrenza e dei costi ambientali conseguenti all’allungamento del percorso , oppure di rinunciare al tragitto. Né si configura come un’adeguata misura alternativa la funivia ubicata sul versante trentino, perché l’impianto di 2.262 metri di lunghezza, con una portata oraria di 1200 persone non arriva al passo Sella, bensì al Col Rodella, ed il sentiero per il passo richiede ben 43 minuti di cammino per l’andata e altrettanti per il ritorno. Quanto ai parcheggi di sosta dei veicoli, appaiono anch’essi inadeguati perché A in Val Gardena non ci sono parcheggi disponibili B presso l’Hotel Resort Passo Sella sono stati predisposti due parcheggi pubblici, per un totale di circa 120 posti macchina, ma l’area è oltre il limite di accesso alle vetture come da ordinanza C i parcheggi presso la piscina di Canazei, la cabinovia Canazei-Pecol, lo stadio del ghiaccio, la nuova funivia Alba-Col dei Rossi e la funivia Campitello-Col Rodella sono destinati alla rispettiva clientela D i parcheggi ad Alba non sono utili perché distano circa 2 km da Canazei e non sono collegati con servizio di autobus E i parcheggi a Campitello non sono utilizzabili perché a circa 3,5 km da Canazei e non collegati ad autobus. Pertanto l’unico parcheggio è quello a Plan de Gralba, ma contiene fino a 500 posti auto e non è, quindi, sufficiente per la sosta delle 2000 automobili stimate dalla Provincia. Inoltre la mancanza di idonee misure alternative emerge dal provvedimento del Commissariato del Governo per la Provincia di Trento versato in atti che, in vista di una manifestazione sul passo Sella, non ha disposto la chiusura del traffico perché la misura creerebbe notevoli disagi agli altri utenti della strada per giunta in alta stagione turistica, in assenza peraltro di percorsi alternativi . Infine, non corrisponde al vero l’ulteriore affermazione della Provincia, secondo la quale la limitazione verso il/dal Sella non impedisce comunque, anche durante le ore di limitazione, di raggiungere qualsivoglia località ordinariamente collegata dal Passo, sia in senso orario che antiorario . Si deve infatti considerare che il collegamento tra Selva Gardena e Canazei attraverso il passo Sella è un percorso di 24,6 km e richiede 48 minuti, mentre le alternative sarebbero tre A attraverso il passo Gardena, passo Campolongo e passo Pordoi, con un percorso di 44,4 km e un tempo di percorrenza di un’ora e 29 minuti B attraverso la valle dell’Isarco e prendendo la SS12 via Tires, con un percorso di 80,7 km e un tempo di percorrenza di un’ora e 50 minuti C attraverso la valle dell’Isarco e passando per Nova Levante, con un percorso di 88,1 km e un tempo di percorrenza di un’ora e 53 minuti. Questi collegamenti non rappresentano, quindi, valide alternative sia per la durata di tragitto, sia perché comportano maggiori effetti negativi sull’ambiente a causa dell’aumento della distanza percorsa dai veicoli a motore. 4. Con decreto n. 45 del 10 luglio 2017 il Presidente di questo Tribunale ha respinto l’istanza di misure cautelari monocratiche provvisorie ante causam presentata dal Comitato per la salvaguardia dei passi dolomitici, ritenuto che non sussistono i presupposti per l’accoglimento dell’istanza, né processuali con particolare, ma non esclusivo riferimento alla legittimazione a ricorrere , né di merito, attesa la motivazione del divieto impugnato . Con successivo decreto cautelare n. 50 del 25 luglio 2017 è stata respinta anche l’istanza di misure cautelari monocratiche, rilevato che le motivazioni poste alla base del divieto assumono, nella comparazione degli interessi in gioco, rilievo prevalente e che il provvedimento impugnato prevede limitazioni al divieto, sia temporali applicandosi dalle ore 9 alle 16 , sia quanto alle tipologie dei trasporti ammessi, e considera i possibili percorsi e mezzi pubblici alternativi, così dandosi complessivamente carico delle esigenze che si manifestano sul territorio . 5. La Provincia autonoma di Trento si è costituita in giudizio per resistere al ricorso con memoria depositata in data 11 settembre 2017. 6. La parte ricorrente con motivi aggiunti depositati in data 1° dicembre 2017 ha impugnato il parere del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti prot. n. 2427 in data 28 aprile 2017 e la nota congiunta della Provincia di Trento e della Provincia di Bolzano atti richiamati nella motivazione dell’impugnata ordinanza , nonché l’accordo di programma prot. n. 192 in data 1° febbraio 2017 con il quale è stato istituito il Tavolo interprovinciale Passi Dolomitici” per la realizzazione di iniziative comuni di mobilità sostenibile sui Passi Dolomitici , deducendo le seguenti censure I Illegittimità del parere del MIT per violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 eccesso di potere per carenza di motivazione, di istruttoria e contraddittorietà violazione del principio di ragionevolezza illegittimità derivata. L’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 prevede un parere ministeriale per garantire che l’ampio potere ivi riconosciuto alla Province sia esercitato in conformità ai limiti e alle finalità di legge e, quindi, il Ministero avrebbe dovuto procedere ad una istruttoria trifasica, per verificare l’idoneità della misura, la sua necessità e la sua adeguatezza, ed offrire una congrua motivazione al riguardo nel procedimento in esame è invece mancata l’istruttoria ministeriale e la motivazione dell’avversato parere è illogica e contraddittoria. In tale parere non si rinviene poi alcun dato sui livelli di inquinamento della zona, e ciò perché neppure il Ministero ha condotto alcuna istruttoria tesa ad accertare la reale connessione tra esigenze ambientali e la limitazione del traffico veicolare. Inoltre, sebbene il Ministero abbia espresso un parere positivo, in motivazione si legge quanto segue non è stata evidenziata con certezza la capacità di ricezione per coloro che utilizzano le modalità alternative di collegamento con riferimento al numero di stalli di sosta disponibili. Dalla presa visione della documentazione trasmessa non risulta piena coerenza tra i contenuti degli schemi dei provvedimenti emanandi, relativamente alla indicazione delle chilometriche ed all’orario di divieto. Parimenti non risultano pienamente congruenti le rappresentazioni dei segnali stradali previsti come raffiguranti negli schemi inviati. Inoltre, lo schema di ordinanza della Provincia autonoma di Bolzano appare incompleto da un punto di vista formale e sostanziale, poiché nel dispositivo indicante l’ambito applicativo del divieto non viene enunciata la tratta stradale interessata dal medesimo divieto, che risulta richiamata solo nella premessa . L’operato del Ministero risulta quindi contraddittorio in quanto è stato espresso un parere favorevole anche se non c’è certezza della capacità ricettiva della viabilità alternativa, i provvedimenti delle due Province non sono coerenti, i segnali stradali non sono congrui e l’ordinanza della Provincia di Bolzano è incompleta. Infine, la parte ricorrente si duole del mancato coinvolgimento, da parte del Ministero, di tutti gli enti locali interessati dalla misura, ribadendo che la chiusura del passo Sella incide su un territorio più esteso di quello delle Province di Trento e Bolzano. II Illegittimità dell’accordo di programma n. 192 del 2017 violazione e falsa applicazione degli articoli 7 e ss. della legge n. 241/1990 eccesso di potere per violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione. L’accordo di programma stipulato tra le Province di Trento e di Bolzano per l’attivazione del Tavolo interprovinciale per la realizzazione di iniziative comuni di mobilità sostenibile sui passi dolomitici è illegittimo perché nessuno dei ricorrenti, ivi compreso il Comitato per la salvaguardia dei passi dolomitici, ha potuto partecipare all’attività preparatoria finalizzata alla limitazioni del transito sul passo Sella e, quindi, gli interessi degli albergatori e degli altri operatori economici sono stati sacrificati senza dare loro modo di manifestare la propria posizione. Inoltre l’illegittimità del modus operandi dell’Amministrazione provinciale sarebbe resa palese anche dalla lettura della nota del Commissario del Governo per la Provincia di Trento del 6 settembre 2017, da cui si evince che il Commissariato non è stato interessato alla produzione di atti o documenti connessi o propedeutici alla formulazione del parere del Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti di cui al D.lgs. 3 marzo 2016, n. 46 e, quindi, è stato completamente estromesso dal procedimento. 7. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con memoria depositata il 22 dicembre 2017 ha eccepito, in via preliminare, sia la propria carenza di legittimazione passiva, osservando che si è limitato a rendere un parere non vincolante e non può, quindi, essere inteso come un’amministrazione procedente, sia l’improcedibilità del ricorso, per sopravvenuta carenza di interesse, osservando che l’impugnata ordinanza ha esaurito i propri effetti e non consta l’adozione di un analogo provvedimento destinato a valere in futuro. Nel merito ha eccepito sia che l’attività consultiva prevista dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 consiste nella valutazione del materiale istruttorio acquisito nel corso del procedimento e, quindi, non richiede lo svolgimento di alcuna autonoma attività istruttoria, sia l’insindacabilità del merito della valutazione operata nell’espressione del parere. 8. La parte ricorrente con memoria depositata il 22 gennaio 2018 - oltre a ribadire la legittimazione processuale del Comitato per la salvaguardia dei passi dolomitici, quale ente esponenziale delle imprese operanti sul territorio - ha replicato alle eccezioni del Ministero osservando che, sebbene la misura abbia esaurito i propri effetti, persiste l’interesse al ricorso per ottenere il risarcimento dei gravi danni che la misura ha prodotto e in ragione dell’intenzione dell’Amministrazione di reiterare la misura in futuro e per periodi più lunghi inoltre, i provvedimenti limitativi della circolazione stradale, pur essendo espressione di scelte in grande parte discrezionali, non sfuggono al sindacato giurisdizionale se manifestamente illogici o irragionevoli. Il potere riconosciuto dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 nella fattispecie non è stato esercitato in modo corretto e risulta lesivo della libertà di circolazione della popolazione e della libertà di iniziativa economica 9. La Provincia autonoma di Trento con memoria depositata il 22 gennaio 2018 ha insistito nell’eccezione di improcedibilità del ricorso e nella contestazione della legittimazione a ricorrere di controparte, osservando che la misura è stata adottata a tutela del paesaggio dolomitico, interesse di cui il Comitato per la salvaguardia dei passi dolomitici è portatore, e che solo sei degli altri ricorrenti sono imprese operanti sul passo Sella, mentre le restanti imprese operano sul passo Pordoi o altrove. Nel merito la Provincia - premesso che l’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 consente di introdurre misure quali il contingentamento dei passaggi, limitazioni orarie al transito, ovvero il pagamento di un pedaggio per mezzi più inquinanti intendendosi come inquinamento non solo quello atmosferico, ma anche quello acustico , e non contrasta con gli articoli 16 e 120 Cost., ponendosi nel solco di una consolidata giurisprudenza costituzionale in particolare, Corte cost. 19 luglio 1996, n. 264, che ha ritenuto legittimo il pedaggio nelle strade alpine della Regione Valle d’Aosta ha diffusamente illustrato l’iter che ha condotto all’adozione dei provvedimenti di chiusura della strada statale del passo Sella. La Provincia ha poi precisato che l’impugnata ordinanza è motivata per relationem, attraverso la relazione congiunta delle due Province in data 10 aprile 2017 inviata al Ministero con la nota del 12 aprile 2017 e ivi richiamata . Quindi ha chiesto il rigetto delle domande formulate da controparte osservando che la valutazione della legittimità della misura non può prescindere dalla considerazione della brevissima durata della limitazione al transito veicolare sette ore settimanali , che non può aver inciso in maniera significativa sulla posizione dei ricorrenti, e richiamando la giurisprudenza in tema di provvedimenti limitativi della circolazione che considera incensurabile il merito delle decisioni amministrative, purché assunte secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità, a seguito di un’adeguata istruttoria. 10. La parte ricorrente con memoria di replica depositata il 1° febbraio 2018 - nel ribadire la persistenza dell’interesse al ricorso e nel precisare che la legittimazione passiva del Ministero discende dal fatto che le Province sono tenute a richiederne il parere - ha replicato alle difese di controparte osservando che la controversia non verte sulla sussistenza del potere di limitare la libertà di circolazione stradale, bensì sull’esistenza o meno, nella fattispecie, dei presupposti che possano giustificare una limitazione di tale libertà. In particolare proprio la sentenza della Corte Costituzionale richiamata da controparte chiarisce che la limitazione della circolazione è legittima quando mira alla salvaguardia di interessi pubblici meritevoli di tutela, fatti salvi gli altri diritti della persona costituzionalmente garantiti, come il diritto alla salute o quello di iniziativa economica. Inoltre la parte ricorrente eccepisce la violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione, osservando che la relazione congiunta del 10 aprile 2017 non è stata esibita al Comitato per la salvaguardia dei passi dolomitici, nonostante un’apposita richiesta di accesso, non è stata depositata in giudizio, nonostante l’apposita istanza istruttoria formulata in sede di ricorso, e non è espressamente richiamata nella nota del 12 aprile 2017 con cui è stato richiesto il parere al Ministero. 11. La Provincia autonoma di Trento con memoria di replica depositata il 1° febbraio 2018 ha insistito per la reiezione del ricorso. 12. Alla pubblica udienza del 22 febbraio 2018 le parti sono state avvisate, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm., delle possibili conseguenze della mancata notifica del ricorso a tutti i sottoscrittori dell’accordo di programma del 1° febbraio 2017. Quindi il ricorso è stato trattenuto in decisione. Diritto 1. In via preliminare il Collegio ritiene che si possa prescindere dall’esame delle eccezioni processuali sollevate dalla Provincia autonoma di Trento e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti perché le suesposte censure risultano infondate, alla luce delle seguenti considerazioni. 2. L’art. 1 del decreto legislativo n. 46/2016 Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige, recante integrazione all’articolo 19 del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, in materia di misure di limitazione del traffico veicolare lungo le strade che collegano il territorio delle province di Trento e di Bolzano” va a novellare l’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 Norme di attuazione dello Statuto speciale per la regione Trentino - Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche” disponendo come segue Nell’esercizio delle funzioni ad esse spettanti in materia di paesaggio e di quelle delegate ai sensi di questo articolo, le Province, d’intesa tra loro e previo parere del Ministero competente in materia di infrastrutture e mobilità, possono disciplinare misure per la limitazione del traffico veicolare lungo le strade che collegano i rispettivi territori. Le misure possono essere adottate per limitare l’interferenza e gli effetti del traffico veicolare su beni o località di particolare valenza dal punto di vista paesaggistico o naturalistico, ivi compresi i siti inseriti nella lista del Patrimonio mondiale dell’UNESCO gli eventuali proventi derivanti dalle misure considerate da questo comma sono destinati alla conservazione e alla valorizzazione delle caratteristiche naturali o alla promozione del turismo sostenibile nelle predette aree. I provvedimenti di cui al precedente comma devono essere motivati, tenendo conto dei principi di ragionevolezza e non discriminazione, e, nel caso comportino divieti o limitazioni alla circolazione, devono assicurare misure alternative”. La ratio della norma - come ben evidenziato dalla Provincia di Trento nella memoria depositata il 22 gennaio 2018 - consiste nel migliorare la fruizione del paesaggio delle Province di Trento e Bolzano, con particolare riferimento a beni o località di particolare valenza dal punto di vista paesaggistico o naturalistico, ivi compresi i siti inseriti nella lista del Patrimonio mondiale dell’UNESCO”, attraverso l’adozione di misure per la limitazione del traffico veicolare” lungo le strade che collegano i territori delle due Province e garantendo nel contempo l’adozione di misure compensative per l’accesso ai siti in particolare mediante il trasporto pubblico , in modo da consentire l’esercizio del diritto alla circolazione. Tale ratio è resa ancor più evidente dall’ulteriore previsione secondo la quale gli eventuali proventi derivanti dall’adozione di misure della specie si pensi, ad esempio, alla previsione di un pedaggio stradale sono soggetti ad un peculiare vincolo di scopo, dovendo essere destinati alla conservazione e alla valorizzazione delle caratteristiche naturali o alla promozione del turismo sostenibile nelle predette aree”. Non si rinviene, quindi, nella norma in esame un presupposto numerico per l’adozione delle misure ivi previste - a differenza di quanto avviene, ad esempio, in caso di sforamento dei limiti di concentrazione di polveri sottili c.d. PM10 , che impone l’adozione di limitazioni della circolazione veicolare - ma solo l’astratta previsione dell’interesse pubblico tutelato, ossia limitare l’interferenza e gli effetti del traffico veicolare” sui predetti beni o località di particolare valenza dal punto di vista paesaggistico o naturalistico, da perseguire attraverso misure non tipizzate dalla norma che abbiano come effetto la limitazione del traffico veicolare. Comunque, a garanzia degli altri interessi coinvolti, ivi compresi quelli delle imprese operanti nelle zone interessate dalle limitazioni della circolazione veicolare, la norma prevede che i provvedimenti adottati nell’esercizio del nuovo potere attribuito alle Province di Treno e Bolzano devono essere motivati, tenendo conto dei principi di ragionevolezza e non discriminazione, e, nel caso comportino divieti o limitazioni alla circolazione, devono assicurare misure alternative”. 3. Ciò premesso, dagli atti di causa - e, in particolare, dall’accordo di programma prot. n. 192 in data 1° febbraio 2017 e dalla relazione congiunta allegata alla richiesta di parere trasmessa al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - emerge che nell’anno 2016 è stata avviata delle Province di Trento e Bolzano un’apposita attività istruttoria per individuare misure limitative della circolazione veicolare da attuare nel periodo estivo sul passo Sella, individuato quale sito in cui valorizzare forme di mobilità sostenibile pedonale e ciclistica in particolare cfr. la predetta relazione congiunta . A titolo sperimentale sono state, quindi, individuate nove giornate il mercoledì nel corso dei mesi di luglio e agosto, nelle quali prevedere la limitazione della circolazione dei veicoli privati tre le ore 9 e le ore 16, con contestuale rafforzamento della mobilità pubblica e con la garanzia di accesso anche attraverso un collegamento funiviario esistente, valorizzando tali giornate con l’organizzazione di eventi in quota, in grado di attrarre un pubblico interessato al rispetto dell’ambiente e del paesaggio. 4. Tenuto conto di quanto precede, non possono essere accolte le censure dedotte con il primo motivo del ricorso principale, incentrate sulla mancata convocazione di una conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge 241/1990, secondo il quale La conferenza di servizi decisoria è sempre indetta dall’amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici”. È ben vero che il procedimento finalizzato all’adozione degli atti generali recanti le misure per la limitazione del traffico veicolare in questione è puntualmente disciplinato dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974, secondo il quale le Province di Trento e Bolzano sono tenute ad agire d’intesa tra loro e a richiedere il parere del Ministero competente in materia di infrastrutture e mobilità, circostanza questa che potrebbe indurre a ritenere che nella fattispecie fosse doveroso indire una conferenza di servizi decisoria per assumere una decisione concordata tra tutte le amministrazioni contemplate dalla norma. Tuttavia il Collegio ritiene che il modello generale della conferenza di servizi decisoria, di cui all’art. 14, comma 2, della legge 241/1990, mal si attagli alla peculiare fattispecie di cui all’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974. Nel modello di conferenza di servizi delineato dall’art. 14, comma 2, della legge 241/1990 la ponderazione comparativa degli interessi pubblici acquisiti in senso alla conferenza spetta alla c.d. amministrazione procedente, perché la decisione finale - di competenza dell’amministrazione procedente - non è subordinata al raggiungimento del consenso unanime di tutti i soggetti pubblici che partecipano alla conferenza, trovando invece applicazione la regola delle posizioni prevalenti” prevista dall’art. 14-ter, comma 7, della legge n. 241/1990. Tale modello di conferenza di servizi non risulta, quindi, compatibile con la speciale disposizione dell’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974, che individua non già una sola amministrazione procedente, bensì due distinte amministrazioni procedenti le Province autonome di Trento e Bolzano che - trovandosi in posizione paritetica tra loro, in quanto a ciascuna di esse è affidata la cura dei beni paesaggistici ricadenti nel rispettivo territorio - devono trovare l’accordo sulle misure da adottare, senza che residui alcuno spazio applicativo per la regola delle posizioni prevalenti”. Ne consegue che - stante la specialità della disciplina posta dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 rispetto alla disciplina generale in materia di conferenza di servizi posta dagli articoli 14 e seguenti della legge 241/1990 - non è censurabile l’iter procedimentale seguito dalle Province di Trento e Bolzano che, per addivenire all’intesa richiesta dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974, invece di convocare una conferenza di servizi decisoria, hanno stipulato l’accordo di programma prot. n. 192 in data 1° febbraio 2017, con il quale è stato istituito il Tavolo interprovinciale Passi Dolomitici” per la realizzazione di iniziative comuni di mobilità sostenibile sui Passi Dolomitici, coinvolgendo nel procedimento anche il Comun General De Fascia, il Comune di Canazei, il Comune di Selva di Val Gardena, il Consorzio Turistico della Val Gardena, il Consorzio Turistico Alta Badia e l’APT Val di Fassa. 5. Ancor prima di esaminare le restanti censure dedotte con il ricorso introduttivo - incentrate sulla violazione dell’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 nella parte in cui prevede che i provvedimenti adottati nell’esercizio del potere ivi previsto devono essere motivati, tenendo conto dei principi di ragionevolezza e non discriminazione, e, nel caso comportino divieti o limitazioni alla circolazione, devono assicurare misure alternative” - occorre evidenziare, da un lato, che l’impugnata ordinanza è motivata per relationem, attraverso la relazione congiunta delle due Province in data 10 aprile 2017 intitolata Tutela del paesaggio dolomitico” come presupposto di una fonte normativa di regolamentazione della circolazione sui Passi Dolomitici , trasmessa al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti unitamente alla richiesta di parere dall’altro, che non coglie nel segno la parte ricorrente quando nella memoria depositata il 1° febbraio 2018 eccepisce la violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione osservando che la relazione congiunta in data 10 aprile 2017 non è stata esibita in sede di accesso agli atti, non è stata depositata in giudizio, nonostante l’istanza istruttoria formulata unitamente al ricorso introduttivo, e non è richiamata nella nota del 12 aprile 2017, con la quale è stato richiesto il parere ministeriale. Al riguardo il Collegio osserva innanzi tutto che questa nota, richiamata nella motivazione dell’impugnata ordinanza, contiene un espresso riferimento alla relazione esplicativa della iniziativa programmata e, quindi, è proprio con riferimento a tale relazione che la predetta ordinanza risulta motivata per relationem. Inoltre tra gli atti allegati al ricorso introduttivo non figura la richiesta di accesso che il Comitato asserisce di aver presentato alla Provincia di Trento, fermo restando che nulla impediva al Comitato stesso di agire in giudizio avverso un’eventuale provvedimento o comportamento impeditivo dell’esercizio del diritto di accesso. Invece la predetta relazione congiunta figura tra i documenti prodotti in giudizio dalla Provincia di Trento in data 12 gennaio 2018, ma non è stata oggetto di impugnazione. Ne consegue, da un lato, che la produzione in giudizio dell’atto espressamente richiamato nella motivazione del provvedimento impugnato esclude la violazione del divieto di integrazione postuma dall’altro, che la completezza dell’istruttoria svolta dalle due Province e l’esaustività della motivazione dell’impugnata ordinanza devono essere giudicate tenendo conto di quanto emerge dalla predetta relazione. 6. Ciò posto, sono prive di fondamento le censure, dedotte con il secondo motivo, incentrate sulla mancanza di un’istruttoria tesa ad accertare la situazione di inquinamento ambientale della zona interessata, nonché sul fatto che il passo Sella e la strada statale n. 242 non ricadono nell’area del c.d. Bene Dolomiti Unesco”. L’art. 9 Cost. annovera fra i compiti della Repubblica quello di tutelare il paesaggio, mentre il decreto legislativo n. 42/2004 all’art. 131, comma 1, definisce il paesaggio come il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalla loro interrelazione”, e in tale definizione rientra certamente - anche alla luce della relazione illustrativa del P.U.P. Piano Urbanistico Provinciale approvato con la legge provinciale 27 maggio 2008, n. 5 - il paesaggio dolomitico, nel quale vanno notoriamente ad inserirsi il passo Sella e la strada statale n. 242. A ciò si deve aggiungere che - come correttamente evidenziato nella già menzionata relazione congiunta in data 10 aprile 2017 e nelle difese della Provincia di Trento - nel caso dei passi dolomitici, e in particolare del passo Sella, la sussistenza dei presupposti per l’applicazione del potere previsto dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 si coglie non già in ragione delle esigenze di prevenzione dell’inquinamento e di tutela della salute cfr. il paragrafo relazione congiunta intitolato Inadeguatezza delle vigente disciplina del Codice della strada rispetto alla tutela del paesaggio dolomitico , bensì in ragione delle esigenze di tutela del paesaggio cfr. il paragrafo della relazione congiunta intitolato Il D.lgs 46/2016 norma di attuazione di rango costituzionale che prevede provvedimenti d’intesa per la regolamentazione della circolazione . Coglie, allora, nel segno la Provincia quando afferma, nelle proprie difese, che l’impugnata ordinanza non ha nulla a che vedere con il tema della prevenzione dell’inquinamento atmosferico e della tutela della salute, venendo piuttosto in rilievo il diverso piano della tutela del paesaggio dolomitico. In definitiva nessun rilievo assume la circostanza, su cui si fonda la prima censura, che nella zona interessata dal provvedimento impugnato non risulti alcun superamento dei limiti normativi relativi alle emissioni inquinanti. Giova poi rammentare che le Dolomiti non costituiscono un’ininterrotta catena di cime, bensì nove sistemi montuosi tra loro separati da vallate, fiumi e altri gruppi di montagne, mentre i c.d. nove Sistemi che costituiscono il Bene Dolomiti Unesco” costituiscono un sorta di arcipelago, distribuito su un’area alpina molto più vasta. Ciò posto - pur non ricadendo il passo Sella e la strada statale n. 242 in alcuno dei nove Sistemi che compongono l’area del Bene Dolomiti Unesco”, inserito nella lista dei siti del patrimonio dell’umanità di cui alla convenzione adottata dalla Conferenza generale dell’UNESCO il 16 novembre 1972 richiamata nel paragrafo del suddetta relazione congiunta intitolato Il paesaggio dolomitico” come bene da proteggere la convenzione UNESCO - tuttavia tale circostanza non è sufficiente, a differenza di quanto affermato dalla parte ricorrente, per ritenere l’insussistenza dei presupposti per l’adozione dell’impugnata ordinanza. Si deve infatti ribadire che, secondo l’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974, le misure per la limitazione del traffico veicolare ivi previste possono essere adottate per limitare l’interferenza e gli effetti del traffico veicolare su beni o località di particolare valenza dal punto di vista paesaggistico o naturalistico, ivi compresi i siti inseriti nella lista del Patrimonio mondiale dell’UNESCO” trattasi quindi di misure che non riguardano soltanto i siti inseriti nella lista del Patrimonio mondiale dell’UNESCO” ossia i territori dei nove sistemi che costituiscono il Bene Dolomiti Unesco” , bensì tutti i beni e le località di particolare valenza dal punto di vista paesaggistico o naturalistico” presenti sul territorio delle Province di Trento e Bolzano, tra i quali senz’altro rientrano anche il Passo Sella e la strada statale n. 242 anche detta strada delle Dolomiti Gardenesi” , che notoriamente presentano un’elevata valenza paesaggistica e naturalistica ciò in quanto il passo Sella è uno dei quattro passi dolomitici che costituiscono il c.d. Sellaronda”, ben noto percorso stradale e sciistico intorno al Sella, gruppo montuoso delle Dolomiti posizionato tra le valli di Fassa, Livinallongo, Badia e Gardena. Ed è considerazione generale e finale, sul punto, che le esigenze di tutela di valori primari, culturali ed ambientali, alla luce dell’art. 9 della Costituzione giustificano l’imposizione di limiti alla libertà di iniziativa economica privata ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 30 marzo 2015, n. 1642 . 7. Quanto alla censura, dedotta con il secondo motivo e incentrata sulla mancata dimostrazione della necessità, adeguatezza e proporzionalità della misura concretamente adottata, ed alle censure con il terzo motivo del ricorso introduttivo, che denunciano la pretesa carenza di un’adeguata istruttoria e la mancata previsione di adeguate misure alternative, occorre preliminarmente rammentare che, secondo una consolidata giurisprudenza ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 4 maggio 2017, n. 2031 , a fronte di provvedimenti limitativi della circolazione, non sono censurabili nel merito, da parte del Giudice amministrativo, le scelte discrezionali dell’Amministrazione, purché assunte secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità e sulla base di un’adeguata istruttoria. 8. Ciò premesso, quanto alla censura relativa al difetto di istruttoria che ricomprende anche l’asserita omessa dimostrazione della necessità, adeguatezza e proporzionalità della misura adottata giova innanzi tutto ribadire che A i provvedimenti adottati nell’esercizio del potere previsto dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 devono essere motivati, tenendo conto dei principi di ragionevolezza e non discriminazione” B tale disposizione è posta a tutela di tutti i diversi interessi coinvolti, tra i quali vanno senz’altro ricompresi gli interessi degli operatori economici incisi dalle misure per la limitazione del traffico veicolare” C l’impugnata ordinanza è stata adottata al dichiarato fine di salvaguardare, nel periodo estivo, il tratto della strada statale n. 242 dal km 30.900 al km 35.880 dai consistenti flussi di traffico veicolare diretto/proveniente al/dal Passo Sella, statisticamente registrati sino a circa 2000 veicoli al giorno in entrambe le direzioni , con sicuro incremento nel 2017 per effetto di eventi di richiamo programmati al Passo Sella stesso tutti i mercoledì di luglio ed agosto 2017 D tale esigenza è emersa a seguito dell’istruttoria illustrata nella relazione congiunta in data 10 aprile 2017, che ha determinato l’adozione dell’impugnata ordinanza. In particolare, nella relazione cfr. il paragrafo intitolato Le misure alternative” previste dalla norma di attuazione D.lgs. 46/2016 si legge che le giornate di regolazione e limitazione del traffico veicolare per l’anno 2017 come individuate nel dispositivo dell’impugnata ordinanza sono state concertate secondo i principi di ragionevolezza e non discriminazione e che coerentemente, in quelle giornate, si è previsto che sia necessaria, dalle 9 alle 16, la chiusura al transito privato si stima siano intercettate circa 2000 vetture , appunto al fine di indurre un accesso al Passo con modalità sostenibili in primis, come detto, il trasporto pubblico che sarà attivo con bus ogni mezz’ora, per tutta l’estate addirittura a partire da Cavalese, ma anche il mezzo funiviario che, da Campitello al Passo garantisce un accesso di 1000 pax/ora . L’analisi tecnico economica posta alla base delle ipotesi di intervento 2017 stima un mancato transito del 70% dei veicoli ordinariamente in transito o salita al Passo Sella, 2.800 vetture. Per la definizione dei risultati dei veicoli trattenuti” a valle risultati utili anche a definire per quanti veicoli prevedere spazi di attestamento a valle, e quanta capacità garantire con trasporto e impianti a fune si è partiti dal numero stimato di veicoli in transito o attestamento al Passo ordinariamente. Rifacendosi ai dati di transito, registrati nel periodo estivo, nelle fasce orarie per cui si stima di fissare il temporaneo divieto di accesso con veicoli a motore, secondo i dati 2013 e 2014 dello studio Eurac la giornata più trafficata nel 2013 e 2014 è stata quella del 14 agosto, quando tutti i valichi hanno visto superate le 4000 unità con il Costalunga a quota 7000 , sul Sella tra le 9 e le 17 transita/si ferma circa il 70 % dei 4000 veicoli anche se la fascia fosse ridotta dalle 9 alle 16 è ragionevole stimare comunque un effetto deterrente” e scoraggiante” la mobilità privata, tale per cui il 70 % di veicoli sarebbe comunque fermato” si tratta insomma di circa 2800 veicoli che dunque avrebbero necessità, non necessariamente tutti contestualmente, di essere ricoverati” a valle , e di un migliaio di motociclette . Dal medesimo paragrafo della relazione congiunta si desume che l’Amministrazione si è fatta carico anche di accertare l’impatto che la misura individuata avrebbe prodotto sugli operatori economici della zona, così descritto Stimare il business per gli operatori economici del Passo in relazione al numero attuale di clienti che si fermano al Passo e frequentano gli esercizi risulta conseguente al calcolo dei veicoli che oggi si fermano” negli esercizi. Prudenzialmente assumendo che il 20% di veicoli si fermi oggi, con un coefficiente di riempimento medio di 2,5 tipico dei viaggi turistici, si tratta ragionando sul 14 agosto, mentre la media estiva giornaliera del Sella è di 1446 di 800 veicoli, ovvero di 2000 persone/giorno potenziali clienti nella fascia di divieto. Con il modello alternativo a piedi e/o navette/impianti , in occasione degli eventi detti, che si svolgeranno per precisione in un’unica giornata a settimana, si possono avere sul Passo altrettante persone, e probabilmente più di quelle che si hanno in un ordinaria giornata estiva, e quindi quantomeno la invarianza” dei potenziali clienti . Dunque dalla relazione emerge che le Province di Trento e Bolzano - per determinare le concrete misure da adottare, nell’esercizio del potere di cui all’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974, per attuare la scelta evidentemente non sindacabile da parte di questo Tribunale di limitare l’interferenza e gli effetti del traffico veicolare” su un’area di particolare valenza dal punto di vista paesaggistico o naturalistico come il passo Sella - hanno svolto un’articolata istruttoria che, da un lato, ha portato ad imporre, a titolo sperimentale, non già limiti al traffico veicolare assoluti, bensì limiti relativi soltanto a determinate fasce orarie di un giorno alla settimana dalle ore 9.00 alle ore 16.00 del mercoledì , soltanto per un circoscritto periodo dell’anno luglio e agosto 2017 e soltanto per determinate tipologie di mezzi di trasporto quali i veicoli a motore , facendo comunque salva la libera circolazione di mezzi di soccorso e di pubblica sicurezza veicoli per portatori di handicap veicoli elettrici velocipedi autobus di linea veicoli di servizio della Provincia Autonoma di Trento e/o delle ditte incaricate dalla stessa per attività di gestione e manutenzione del tratto stradale in questione e veicoli agricoli . Dall’altro, ha indotto a ritenere che il diverso modello di fruizione del passo dolomitico - alternativo a quello veicolare - non avrebbe causato gravi pregiudizi agli operatori economici della zona, perché avrebbe consentito una sostanziale invarianza dei potenziali clienti, anche in ragione degli eventi organizzati in concomitanza con la chiusura del passo. Ne consegue che - non avendo la parte ricorrente impugnato la predetta relazione per contestare i dati dello studio del centro di ricerca Eurac su cui si fonda l’istruttoria ed essendo inconferente per le ragioni esposte in precedenza la lamentata mancanza di dati che indichino l’incidenza del traffico sull’inquinamento atmosferico della zona - esula dal sindacato di questo Tribunale ogni ulteriore valutazione sulla necessità, adeguatezza e proporzionalità della misura concretamente adotta, in quanto destinata a tradursi in un sindacato di merito sulle scelte dell’Amministrazione. 9. Passando alle ulteriori censure incentrate sulla mancata previsione di adeguate misure alternative, espressamente richieste dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974, il Collegio preliminarmente osserva che nella motivazione dell’impugnata ordinanza sono stati tenuti distinti due diversi profili. Da un lato, è stato evidenziato che al fine di conciliare l’interesse alla libera circolazione delle persone dirette/provenienti al/dal Passo Sella con l’interesse alla fruizione sostenibile dei suddetti luoghi, per la salvaguardia paesaggistico-ambientale, la Provincia di Trento congiuntamente con quella di Bolzano ha programmato un adeguato servizio di trasporto pubblico su gomma ad offerta indifferenziata per l’accesso/recesso al/dal Passo Sella dal/al fondovalle nel corso di tutta l’estate 2017 cadenzamento orario ogni giorno, infittito alla mezz’ora/quarto d’ora nelle giornate di evento al Passo , e che dal versante trentino è anche attivo un impianto funiviario con portata oraria di 4000 persone circa, e sono stati apprestati parcheggi di attestamento, con relativa fermata del trasporto pubblico, su entrambi i versanti, in modo da agevolare la sosta dei veicoli interdetti al transito . Dall’altro, è stato posto in rilievo che la limitazione verso il/dal Sella non impedisce comunque, anche durante le ore di limitazione, di raggiungere qualsivoglia località ordinariamente collegata dal Passo, sia in senso orario che antiorario . Riguardo al primo profilo, la più volte richiamata relazione congiunta in data 10 aprile 2017 illustra diffusamente sia il potenziamento del servizio di trasporto pubblico su gomma, previsto nelle valli di Fiemme e Fassa, sia i due nuovi collegamenti da Canazei per il passo Sella ed il passo Pordoi. Riguardo al secondo profilo, nella relazione si osserva che il percorso del Sellaronda transita attraverso quattro valichi alpini colleganti altrettante vallate dolomitiche passo Sella 2240 m collega la Val di Fassa con la Val Gardena passo Pordoi 2239 m collega la Val di Fassa con la Val di Livinallongo del Col di Lana passo Campolongo 1875 m collega la Val di Livinallongo del Col di Lana con la Val Badia passo Gardena 2121 m collega la Val Badia con la Val Gardena. Il percorso stradale dei quattro passi che lo compongono è lungo circa 55 km e consente dunque di bypassare la zona a traffico limitato del Sella percorrendo alternativamente l’anello in entrambi i sensi di marcia e in entrambe le direzioni . A fronte di tali considerazioni, la parte ricorrente deduce che A il potenziamento del servizio di trasporto pubblico su gomma è insufficiente, sia perché, seguendo il ragionamento della Provincia che ipotizza un passaggio di 2.000 veicoli, si rendeva necessario garantire un servizio sostitutivo per almeno 5000 persone, sia perché il flusso veicolare attraverso il passo Sella è costituito non solo dai turisti che partono dal fondovalle diretti al passo, ma anche da tutti coloro che, per turismo o per ragioni di lavoro, transitano dal passo essendo diretti altrove, sia perché la funivia ubicata sul versante trentino non arriva al passo, bensì al Col Rodella, ed il sentiero per il passo richiede ben 43 minuti di cammino per l’andata e altrettanti per il ritorno B l’unico parcheggio effettivamente predisposto è quello a Plan de Gralba, ma contiene fino a 500 posti auto e, quindi, non è sufficiente per la sosta dei 2.000 veicoli stimate dalla Provincia C gli altri collegamenti stradali esistenti tra Selva Gardena e Canazei non rappresentano valide alternative all’attraversamento del passo, sia per la durata del tragitto, sia perché comportano più rilevanti effetti sull’ambiente a causa della maggiore distanza da percorrere. Nessuna di tali censure merita di essere accolta, perché l’adeguatezza delle misure alternative e dei percorsi alternativi deve essere valuta tenendo conto, da un lato, del fatto che - come già evidenziato - i limiti al traffico veicolare previsti dall’impugnata ordinanza non sono assoluti, bensì relativi soltanto a determinate fasce orarie di un giorno alla settimana, soltanto ad un circoscritto periodo dell’anno e soltanto a determinate tipologie di mezzi di trasporto dall’altro, del fatto che, secondo una consolidata giurisprudenza ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 4 maggio 2017, n. 2031 , una parziale limitazione della libertà di circolazione e di iniziativa economica è giustificata quando discende dall’esigenza di tutela del patrimonio culturale ed ambientale, specie di rilievo mondiale o nazionale. Pertanto a giudizio del Collegio - anche a voler che ritenere che nei limitati periodi di chiusura del Passo Sella il potenziato servizio di trasporto pubblico, unitamente all’approntamento del parcheggio di Plan de Gralba ed al servizio di trasporto a mezzo dell’impianto funiviario ubicato sul versante trentino, non sia idoneo a soddisfare le esigenze di tutti i turisti che muovono dal fondovalle diretti al Passo nella stessa misura dell’utilizzo dei mezzi di trasporto privati - resta comunque il fatto che il limitato sacrificio degli interessi di tale categoria di soggetti e dei connessi interessi degli operatori del settore turistico risulta ampiamente giustificato dalla prevalente esigenza di tutela rafforzata di un sito di notevole valenza dal punto di vista paesaggistico e naturalistico come il passo Sella. Né può addivenirsi a diverse conclusioni con riferimento a tutti coloro che, per turismo o per ragioni di lavoro, transitano dal passo essendo diretti altrove, dovendosi ribadire che la prevalente esigenza di tutela rafforzata appena richiamata vale anche con riferimento a tale categoria di soggetti, ai quali può ben essere imposto un percorso più lungo laddove intendano muoversi proprio nei limitati periodi di chiusura del passo Sella. 10. Né miglior sorte meritano le censure dedotte con il primo dei motivi aggiunti, aventi ad oggetto il parere ministeriale richiamato nel provvedimento impugnato. Tali censure muovono, a ben vedere, dall’erroneo presupposto che il parere previsto dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 sia un parere vincolante, senza considerare che, in assenza di un’espressa qualificazione normativa in tal senso, il parere in questione deve esse qualificato come un parere obbligatorio, ma non vincolante. Risultano, quindi, prive di fondamento le censure incentrate sul fatto che il Ministero non abbia svolto una propria istruttoria, distinta da quella svolta dalle Province di Trento e Bolzano, coinvolgendo tutti gli enti locali interessati dalla misura. Occorre infatti rammentare che la funzione consultiva di cui costituisce espressione il parere ministeriale di cui trattasi si differenzia da quella di amministrativa attiva per la sua strumentalità, estrinsecandosi nel rilascio di pareri e valutazioni tecniche che hanno carattere ausiliario rispetto all’attività dell’amministrazione cui è affidata in via principale la cura dell’interesse pubblico, alla quale competono sia l’attività istruttoria, preordinata all’acquisizione dei fatti e degli interessi, sia l’attività decisionale, nell’ambito della quale occorre tener conto anche delle valutazioni espresse nei pareri acquisiti. Nel caso in esame il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nell’esercizio della funzione consultiva allo stesso attribuita dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974 si è quindi correttamente limitato ad esprimere le proprie valutazioni sulla misura prospettata dalle Province di Trento e Bolzano con la nota in data 12 aprile 2017, tenendo conto delle risultanze dell’istruttoria sintetizzate nella relazione congiunta allegata a tale nota. Resta allora solo da precisare che non si ravvisa alcuna contraddittorietà tra il parere favorevole del Ministero e le considerazioni dallo stesso espresse in motivazione. È ben vero che in motivazione si legge quanto segue non è stata evidenziata con certezza la capacità di ricezione per coloro che utilizzano le modalità alternative di collegamento con riferimento al numero di stalli di sosta disponibili. Dalla presa visione della documentazione trasmessa non risulta piena coerenza tra i contenuti degli schemi dei provvedimenti emanandi, relativamente alla indicazione delle chilometriche ed all’orario di divieto. Parimenti non risultano pienamente congruenti le rappresentazioni dei segnali stradali previsti come raffiguranti negli schemi inviati. Inoltre, lo schema di ordinanza della Provincia autonoma di Bolzano appare incompleto da un punto di vista formale e sostanziale, poiché nel dispositivo indicante l’ambito applicativo del divieto non viene enunciata la tratta stradale interessata dal medesimo divieto, che risulta richiamata solo nella premessa . Tuttavia - premesso che il rilievo riguardante lo schema di ordinanza predisposto dalla Provincia di Bolzano evidentemente non rileva in questa sede - il Collegio osserva che le restanti considerazioni si riferiscono pur sempre agli schemi di ordinanza predisposti dalle Province e comunque non possono essere estrapolate dal contesto generale in cui sono inserite, da cui si evincono chiaramente le ragioni che hanno indotto il Ministero ad esprimere comunque un parere favorevole. Difatti il Ministero ha riscontrato nella proposta pervenuta che sono state in larga parte recepite le osservazioni formulate a suo tempo da questo Ufficio, circa l’adozione di provvedimenti di divieto e di regolamentazione della circolazione stradale anche per la salvaguardia e la tutela del patrimonio paesaggistico della regione Trentino Alto Adige, con la condizione che fosse espressamente previsto nel testo normativo che tali provvedimenti non prevedessero situazioni oggettive discriminatorie nei confronti di una o alcune categorie di veicoli. Nel caso di adozione di provvedimenti di limitazione alla circolazione ovvero di un obbligo di pagamento su determinati tratti stradali, doveva essere garantito un itinerario alternativo ragionevole ai veicoli non ammessi ed un itinerario senza obbligo di pedaggio, per i rispettivi casi. Dallo schema dei provvedimenti emanandi si evince la condizione richiesta, in quanto viene richiamata espressamente l’esistenza di un itinerario alternativo, pur con un percorso chilometrico superiore a quello oggetto del divieto. Anche la previsione di modalità alternative di collegamento, la riduzione delle ore di divieto - dalle ore 09,00 alle ore 16,00 - e lo stato sperimentale del progetto hanno contribuito ad esprimere valutazioni positive da parte dell’Ufficio scrivente . Inoltre, con particolare riferimento alle considerazioni richiamate dalla parte ricorrente, il Ministero si è limitato a richiedere alle Province di Trento e Bolzano di rettificare i testi delle Ordinanze secondo quanto appena richiamato . 11. Da ultimo, il Collegio osserva che il secondo dei motivi aggiunti - avente ad oggetto l’accordo di programma del 1° febbraio 2017 - risulta, ancor prima che infondato, radicalmente inammissibile in ragione della mancata instaurazione del contraddittorio nei confronti di tutte le parti che hanno sottoscritto l’accordo stesso, essendo stato il ricorso notificato solo alla Provincia di Trento ed al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Le censure dedotte con il motivo in esame sono comunque prive di fondamento. Non sussiste la dedotta violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 in quanto l’impugnata ordinanza si configura come un atto amministrativo generale e, quindi, rientra tra le categorie di provvedimenti per i quali l’art. 13 della legge n. 241/1990 esclude l’applicazione della disciplina relativa alla partecipazione al procedimento amministrativo. Né rileva la circostanza che il Commissariato del Governo per la Provincia di Trento con nota del 6 settembre 2017 abbia dichiarato di non essere stato interessato alla produzione di atti o documenti connessi o propedeutici alla formulazione del parere del Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti di cui al D.lgs. 3 marzo 2016, n. 46 difatti nello speciale procedimento delineato dall’art. 19 del D.P.R. n. 381/1974, il coinvolgimento dell’Amministrazione statale - ampiamente giustificato alla luce della disciplina posta dagli articoli 16 e 120 Cost. - è assicurato dal parere del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ritualmente acquisito nella fattispecie in esame. 12. Il mancato accoglimento delle suesposte censure, tese a dimostrare l’illegittimità dell’impugnata ordinanza, determina evidentemente l’infondatezza della domanda risarcitoria per carenza del requisito dell’ingiustizia del danno. 13. In conclusione, il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere in parte dichiarati inammissibili e in parte respinti perché infondati. 14. Le spese di lite, liquidate nella misura indicata nel dispositivo, seguono la soccombenza. P.Q.M. Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino - Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 169/2017 e sul ricorso per motivi aggiunti in epigrafe indicato, in parte li dichiara inammissibili e in parte li respinge perché infondati, nei sensi indicati in motivazione. Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, che si liquidano in complessivi euro 4.000,00 tremila/00 , di cui euro 2.000,00 duemila/00 in favore del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed euro 2.000,00 duemila/00 in favore della Provincia autonoma di Trento, oltre accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.