Ma il provvedimento è illegittimo se le verifiche sono state effettuate non rispettando le modalità di campionatura e analisi previste dal regolamento comunitario.
Il caso. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4463/16 depositata il 25 ottobre, ribalta la decisione del giudice di primo grado, il quale aveva comunque, correttamente, richiamato il condiviso principio di separazione tra funzione amministrativa e funzione giurisdizionale. Ciò in quanto qualsivoglia valutazione delle operazioni tecniche effettuate dall’Amministrazione è sottratta al sindacato di legittimità, perché integrerebbe gli estremi di un controllo di tipo forte”, precluso al giudice amministrativo. Tuttavia, nel caso posto all'attenzione della Sezione, il controllo giurisdizionale di legittimità non è diretto a contestare le valutazioni tecniche a cui è pervenuta l’Amministrazione nello svolgimento delle operazioni di controllo, bensì afferisce al metodo con cui le operazioni di campionamento e analisi sono state effettuate. Del resto, era stata la stessa società ricorrente a non contestare la correttezza tecnica delle operazioni di analisi, ma il rispetto delle regole prescritte per la loro valida esecuzione, denunciando, quindi, l’inosservanza di un canone di condotta stabilito da nome di diritto e non da precetti tecnici . Campionamenti e analisi degli alimenti. L’Amministrazione della salute, in pratica, contravvenendo alle disposizioni contenute nel Regolamento CE n. 836/2011 recante modifiche al Regolamento CE n. 333/2007 , ha utilizzato un metodo di campionamento e di analisi palesemente e incontestatamente difforme dalla normativa europea, pacificamente applicabile alla fattispecie, relativa al controllo ufficiale dei tenori di piombo, cadmio, mercurio, stagno inorganico, 3-MCPD e idrocarburi policiclici aromatici nei prodotti alimentari. Le metodiche di campionamento e di analisi applicate dall’Amministrazione sono state, infatti, eseguite a norma del Regolamento CE n. 401/2006, che, tuttavia, si applica ai diversi controlli relativi ai tenori di micotossine nei prodotti alimentari e, rispetto al cui ambito di operatività, quelli in questione finalizzati a rilevare la presenza negli alimenti di metalli pesanti si rivelano estranei. Come emerge, infatti, dalla lettura piana delle suindicate norme europee, le procedure di campionamento e di analisi per il controllo delle micotossine e dei metalli pesanti risultano nettamente distinte, quanto al perimetro applicativo, del tutto autonome, non sovrapponibili e intese a tutelare interessi pubblici chiaramente eterogenei tra di loro. Appare, dunque, evidente - ha osservato la Sezione - come la scelta del metodo di campionamento e analisi da seguire esulava dalla sfera di discrezionalità dell’Amministrazione, siccome vincolata delle citate fonti normative europee. In sostanza, quando le procedure di controllo e analisi sono dettagliatamente prescritte, il modus procedendi dell’azione amministrativa deve obbligatoriamente svilupparsi all’interno del relativo e rigido contesto normativo che, garantendo all’Amministrazione uno spazio incomprimibile di discrezionalità meramente tecnica, ne disciplina, tuttavia, puntualmente le modalità di esercizio. Dal che, nel caso specifico, il provvedimento di non ammissione all’importazione disposto dal Ministero della salute dev’essere giudicato illegittimo e annullato, in quanto adottato in violazione delle predette regole di condotta. Ciò in quanto l’Amministrazione ha omesso di osservare le prescrizioni vincolanti puntualmente dettate dal Reg. CE n. 836/2011, applicabile alla tipologia di controllo controversa. Alternatività dei controlli. Peraltro, precisa ancora la sentenza, è irrilevante sostenere che lo stesso Regolamento consentiva l’utilizzo di diverse modalità di campionamento e di analisi. Se è vero, infatti, come ha sostenuto il Ministero, che il citato Reg. CE n. 836/2011 consente il ricorso a metodi alternativi di prelievo, è anche vero che tale deroga risulta testualmente ammessa solamente nei casi in cui le modalità di prelievo prescritte siano impraticabili, o comportino significativi danni economici alla partita sottoposta a campionamento, oppure, nella fase di distribuzione al dettaglio, qualora i metodi previsti dal Regolamento possano causare effetti commerciali inaccettabili ad esempio, per motivi di forma d'imballaggio o danneggiamenti alla partita, etc. o sia praticamente impossibile procedere nelle modalità indicate dal Regolamento medesimo. E la mancata allegazione, da parte dello stesso Ministero, della ricorrenza degli estremi delle sopraindicate e tassative ipotesi derogatorie ha impedito di ravvisare la correttezza dell’utilizzo di modalità diverse da quelle prescritte con ciò imponendo di confermare il giudizio di illegittimità delle analisi svolte e del conseguente provvedimento di diniego di ammissione all’importazione.
Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 22 settembre – 25 ottobre 2016, n. 4463 Presidente Lipari – Estensore Deodato Fatto e diritto Con la sentenza appellata il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna respingeva il ricorso promosso dalla Brundu s.r.l avverso il provvedimento in data 2 marzo 2015 con cui il Ministero della Salute – USMAF di Cagliari aveva disposto la non ammissione all’importazione dall’India di 467.820 kg di grano duro di alta qualità, a seguito della riscontrata presenza, nel grano, di una quantità di piombo superiore a quella consentita dalle norme vigenti. Avverso la predetta decisione proponeva appello la Brundu, contestando la correttezza della statuizione reiettiva gravata e domandandone la riforma, con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato in primo grado. Resisteva il Ministero della Salute, eccependo l’inammissibilità dell’appello, per il dedotto difetto della formulazione di specifiche censure contro la sentenza impugnata, rilevandone, comunque, l’infondatezza nel merito e domandandone la reiezione. Il ricorso veniva trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 22 settembre 2016. 1.- Dev’essere pregiudizialmente esaminata l’eccezione, formulata dal Ministero, di inammissibilità dell’appello per l’asserita genericità dei motivi addotti a sostegno dell’appello. La questione è infondata e va disattesa. Se è vero, infatti, che nel giudizio d’appello non essendo un iudicium novum è inammissibile, per violazione del dovere di specificità delle censure sancito dall'art. 101, comma 1, c.p.a., la mera riproposizione dei motivi dedotti a sostegno del ricorso di primo grado, senza che sia sviluppata, mediante l’articolazione di puntali argomenti critici, alcuna confutazione della statuizione del primo giudice cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 31 agosto 2016, n. 3767 Cons. Stato, Sez. III, 16 giugno 2016, n. 2682 Cons. Stato Sez. V, 31 marzo 2016, n. 1268 Cons. Stato Sez. VI, 19 gennaio 2016, n. 158 Cons. Giust. Amm. Sic., 25 settembre 2015, n. 615 , è anche vero che, nel caso di specie, l’appellante, come si ricava dalla semplice lettura dell’atto d’impugnazione, ha indicato chiaramente le parti della sentenza di primo grado che ha inteso contestare con l’appello, allegando adeguate e specifiche argomentazioni censorie che, seppur, a tratti, fisiologicamente coincidenti con i motivi dedotti a sostegno del ricorso in primo grado, risultano puntualmente preordinate a censurare la correttezza dell’iter logico-giuridico assunto a sostegno della decisione impugnata. 2.- Né vale, ancora, eccepire l’inammissibilità dell’appello sotto l’ulteriore profilo del carattere di merito” dei motivi di appello, atteso che la società appellante, lungi dal censurare i contenuti e i risultati delle analisi, ne ha validamente dedotto la illegittimità per l’asserita violazione delle regole europee stabilite a presidio della correttezza delle operazioni di campionamento della merce analizzata. Mentre, infatti, il T.A.R., richiamando il condiviso principio di separazione tra funzione amministrativa e funzione giurisdizionale, ha ritenuto che qualsivoglia valutazione delle operazioni tecniche effettuate dall’Amministrazione sarebbe sottratta al sindacato di legittimità, perché integrerebbe gli estremi di un controllo di tipo forte”, da intendersi precluso al giudice amministrativo, nel caso di specie, nondimeno, il controllo giurisdizionale di legittimità non è diretto a contestare le valutazioni tecniche a cui è pervenuta l’Amministrazione nello svolgimento delle operazioni di controllo, bensì afferisce al metodo con cui le operazioni di campionamento e analisi sono state effettuate. A ben vedere, infatti, come già rilevato supra, la società appellante non contesta la correttezza tecnica delle operazioni di analisi, ma il rispetto delle regole prescritte per la loro valida esecuzione, denunciando, quindi, l’inosservanza di un canone di condotta stabilito da nome di diritto e non da precetti tecnici . 3.- Così accertata l’ammissibilità dell’appello, se ne deve riconoscere la fondatezza nel merito, alla stregua delle considerazioni che seguono. L’Amministrazione della salute, infatti, contravvenendo alle disposizioni contenute nel Regolamento CE n. 836/2011 recante modifiche al Regolamento CE n. 333/2007 , ha utilizzato un metodo di campionamento e di analisi palesemente e incontestatamente difforme dalla la normativa europea, pacificamente applicabile alla fattispecie, relativa al controllo ufficiale dei tenori di piombo, cadmio, mercurio, stagno inorganico, 3-MCPD e idrocarburi policiclici aromatici nei prodotti alimentari. Le metodiche di campionamento e di analisi applicate dall’Amministrazione sono state, infatti, eseguite a norma del Regolamento CE n. 401/2006, che, tuttavia, si applica ai diversi controlli relativi ai tenori di micotossine nei prodotti alimentari e, rispetto al cui ambito di operatività, quelli in questione finalizzati a rilevare la presenza negli alimenti di metalli pesanti si rivelano estranei. Come emerge, infatti, dalla lettura piana delle suindicate norme europee, le procedure di campionamento e di analisi per il controllo delle micotossine e dei metalli pesanti risultano nettamente distinte, quanto al perimetro applicativo, del tutto autonome, non sovrapponibili e intese a tutelare interessi pubblici chiaramente eterogenei tra di loro. Appare, dunque, evidente come la scelta del metodo di campionamento e analisi da seguire esulava dalla sfera di discrezionalità dell’Amministrazione, siccome vincolata delle citate fonti normative europee. Quando, invero, le procedure di controllo e analisi in cui, come nel caso di cui si discorre, è dettagliatamente prescritto il modus procedendi dell’azione amministrativa, questa deve obbligatoriamente svilupparsi all’interno del relativo e rigido contesto normativo che, garantendo all’Amministrazione uno spazio incomprimibile di discrezionalità meramente tecnica, ne disciplina, tuttavia, puntualmente le modalità di esercizio. Ne discende che l’Amministrazione ha omesso di osservare le prescrizioni vincolanti puntualmente dettate dal Reg. CE n. 836/2011, applicabile alla tipologia di controllo controversa, e che, quindi, il provvedimento di non ammissione all’importazione dev’essere giudicato illegittimo e annullato, siccome adottato in violazione delle predette regole di condotta. Né vale, di contro, sostenere che lo stesso Regolamento consentiva l’utilizzo di diverse modalità di campionamento e di analisi. Se è vero, infatti, come sostiene il Ministero appellato, che il citato Reg. CE n. 836/2011 consente il ricorso a metodi alternativi di prelievo, è anche vero che tale deroga risulta testualmente ammessa si veda l’Allegato solamente nei casi in cui le modalità di prelievo prescritte siano impraticabili, o comportino significativi danni economici alla partita sottoposta a campionamento, oppure, nella fase di distribuzione al dettaglio, qualora i metodi previsti dal Regolamento possano causare effetti commerciali inaccettabili ad esempio, per motivi di forma d'imballaggio o danneggiamenti alla partita, etc. o sia praticamente impossibile procedere nelle modalità indicate dal Regolamento medesimo. La mancata allegazione, da parte dello stesso Ministero, della ricorrenza degli estremi delle sopraindicate e tassative ipotesi derogatorie impedisce di ravvisare la correttezza dell’utilizzo di modalità diverse da quelle prescritte e impone di confermare il giudizio di illegittimità delle analisi svolte e del conseguente provvedimento di diniego di ammissione all’importazione. 4.- Occorre, peraltro, precisare che il giudizio di illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado, nel quale resta assorbito il secondo motivo di appello, produce l’effetto conformativo della rinnovazione del campionamento e dell’analisi della merce, in applicazione delle metodologie prescritte con il Reg. CE n. 836/2011 e per mezzo delle strutture competenti ed accreditate all’esecuzione dei controlli. 5.- Alle considerazioni che precedono conseguono, in definitiva, l’accoglimento dell’appello e, in riforma della sentenza gravata, l’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado, con salvezza degli ulteriori provvedimenti. L’accertata illegittimità, poi, non incide sulla efficacia delle misure cautelari adottate dall’amministrazione, dirette a sospendere la messa in commercio dei prodotti, sino al completamento delle necessarie verifiche sanitarie. 6.- In ragione della peculiarità della controversia, le spese di entrambi i gradi del giudizio possono essere integralmente compensate fra le parti. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Terza , definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della decisione appellata, annulla il provvedimento impugnato in primo grado e compensa le spese di entrambi i gradi di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.