Gli uffici legali degli enti pubblici devono garantire l’autonomia dei professionisti

Il TAR Calabria - Catanzaro afferma il principio per cui l’ufficio legale di un ente pubblico deve essere organizzato in modo da garantire l’indipendenza e l’autonomia degli avvocati che esercitano l’attività professionale per conto dello stesso ente.

Con la sentenza n. 1879 del 28 settembre 2016, il TAR Calabria - Catanzaro si pronuncia sul ricorso proposto da un avvocato dipendente di un’azienda sanitaria della Regione Calabria. La domanda concerne l’annullamento dei decreti adottati dal Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria, che stabiliscono apposite linee guida per l’organizzazione delle aziende del servizio sanitario calabrese. Le delibere sono impugnate nella parte in cui non prevedono la necessità di un ufficio legale autonomo, le cui funzioni vengono ad essere accorpate in un’unica struttura denominata Affari generali, Legali e Assicurativi”. Il TAR annulla in parte la delibera più recente, dichiarando la carenza d’interesse per l’impugnazione della delibera più datata, giacché integralmente sostituita dalla successiva, in virtù dei seguenti principi autonomia dell’ufficio legale dell’ente pubblico. La sentenza afferma chiaramente il principio per cui l’esistenza di un’autonoma articolazione organica dell’ufficio legale è imprescindibile affinché l’attività difensiva, che per sua natura deve essere esercitata in modo libero dall’avvocato, sia svolta con modalità tali da assicurare l’autonomia del professionista. Nell’affermare tale principio il TAR, se da un lato riconosce la natura dipendente dei predetti rapporti di lavoro, dall’altro richiama la pronuncia della Corte di Cassazione, SSUU, n. 5559/2002, secondo cui coloro che sono addetti agli uffici legali degli enti pubblici devono esercitare le funzioni di loro competenza con autonomia e libertà, in posizione di sostanziale estraneità dall’apparato amministrativo e di indipendenza da tutti i settori previsti in organico, esclusa in ogni caso l’attribuzione ad essi di funzioni gestionali. L’autonomia dell’avvocato è elemento necessario per l’iscrizione all’albo. La recente riforma della professione forense, attuata con legge n. 247/2012, ha stabilito che agli avvocati dipendenti degli uffici legali istituiti presso gli enti pubblici deve essere assicurata piena indipendenza e autonomia nella trattazione degli affari legali dell’ente. L’art. 23 della citata legge prevede infatti che l’autonomia nello svolgimento della professione è condizione per l’iscrizione nell’elenco speciale annesso all’albo, dovendo risultare da una delibera dell’ente la stabile costituzione di un apposito ufficio legale, deputato alla trattazione degli affari legali dell’ente stesso, nonché l’appartenenza del professionista a tale ufficio. La configurazione di un simile modello di struttura sanitaria, conclude il TAR, è illegittima nella misura in cui vengono accorpate in un’unica struttura le funzioni legali ed altre attività estranee a quelle difensive. Tale previsione si pone in contrasto con la legge n. 247/2012 e con il principio di autonomia della professione forense, poiché la mancanza di indipendenza nell’esercizio della stessa determinerebbe la cancellazione degli avvocati dall’elenco speciale annesso all’albo. In conclusione, il TAR decide di annullare il decreto impugnato nella parte in cui non prevede la necessaria costituzione di un ufficio legale autonomo. Il modello così delineato avrebbe infatti determinato la necessità di esternalizzare le funzioni di difesa dell’amministrazione in favore degli avvocati del libero foro, con conseguente aggravio di spese e in violazione di quelle stesse finalità che il decreto commissariale intendeva perseguire.

TAR Calabria, sez. I, sentenza 28 settembre 2016, n. 1879 Presidente Salamone – Estensore Tallaro Fatto e diritto 1. – Oggetto del ricorso principale è il decreto del Presidente della Giunta Regionale nella qualità di Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria del 5 luglio 2013, n. 97, con cui sono state approvate le linee guida per l’adozione degli atti aziendali delle aziende del Servizio Sanitario Regionale Calabrese. Per qual che qui interessa, lo schema in questione non prevede più l’esistenza, all’interno delle citate aziende, di un autonomo ufficio legale, ma una struttura denominata Servizi Generali”, articolata nel settore legale e nel settore servizi generali. 2. – Con i motivi aggiunti è stato impugnato il decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria del 16 dicembre 2015, n. 130, con cui sono state approvate le nuove linee guida per l’adozione degli atti aziendali delle aziende del Servizio Sanitario Regionale Calabrese, sostitutive di quelle precedentemente adottate e impugnate. Anche il nuovo schema non prevede più l’esistenza autonoma di un ufficio legale, ma di una struttura denominata Affari generali, Legali ed Assicurativi” cui sono assegnate le seguenti funzioni la gestione della corrispondenza dell’Ente la gestione degli atti amministrativi del Direttore generale e dei Direttori di Unità operative complesse e relative procedure di pubblicazione la gestione delle convenzioni e delle pratiche di cui alla l. 25 ferraio 1992, n. 210 la stipula di contratti e attività di ufficiale rogante la tutela dei diritti dell’Ente nei confronti dei terzi la consulenza tecnico-giuridica ai servizi aziendali la gestione del contenzioso civile, del lavoro, penale, amministrativo curando anche i rapporti coni legali esterni la gestione del protocollo la collaborazione alle attività di risk managment. 3. –Paolo Siciliano, avvocato assegnata all’ufficio legale dell’Azienda Ospedaliera di Cosenza, con l’incarico di direttore dello stesso, ha impugnato in parte qua i due provvedimenti, chiedendone l’annullamento. Premesso che le aziende sono tenute ad adeguarsi alla struttura organizzativa proposta dalle linee guida cfr. § 46 delle più recenti linee guida , sicché tali atti – pur programmatici – sono idonei a incidere immediatamente sulle posizioni giuridiche soggettive, egli deduce che la mancata previsione di un autonomo ufficio legale sia illegittima per violazione dei principi di cui all’art. 97 Cost., dell’art. 5 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 164, dell’art. 3 r.d. 27 novembre 1933, n. 1578, nonché per eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà. In particolare, la contestata formula organizzativa si porrebbe in contrasto con il principio, derivante dalle norme citate, secondo cui solo l’attribuzione di una posizione di autonomia all’ufficio legale delle amministrazioni e degli Enti pubblici consente l’adeguato esercizio del ministero di avvocato. Sotto diverso ma connesso profilo, il ricorrente deduce che la mancata previsione di un autonomo ufficio legale nelle aziende del Servizio Sanitario Regionale comporterebbe la cancellazione degli avvocati che oggi lo compongono dall’albo professionale, con conseguente necessità di attribuire gli incarichi legali ad avvocati del libero foro. Ciò comporterebbe un aggravio di costi, contrastante con le finalità cui il provvedimento impugnato dovrebbe tendere. 4. – Si è costituito in giudizio l’ufficio commissariale. Anche la Regione Calabria, cui il ricorso è stato notificato, si è costituita in giudizio protestando la propria estraneità alla controversia. 5. – Il ricorso è stato trattato in data 28 settembre 2016. Per errore, esso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio. Nondimeno, sussistendone i presupposti e previo avviso alle parti, che hanno manifestato il loro assenso, esso è stato discusso nel merito e spedito in decisione ai sensi dell’art. 60 c.p.a. 6. – Va preliminarmente dichiarata l’improcedibilità del ricorso principale per sopravvenuto difetto di interesse, posto che il provvedimento impugnato con i motivi aggiunti è integralmente sostitutivo del decreto prioritariamente censurato. 7. – Ciò posto, ritiene il Collegio che, poiché il provvedimento oggetto di ricorso non è imputabile all’amministrazione regionale, bensì all’ufficio commissariale, la Regione Calabria non ha legittimazione passiva al giudizio. 8. – Nel merito, i motivi aggiunti sono fondati. La giurisprudenza cfr. T.A.R. Sardegna, Sez. II, 14 gennaio 2008, n. 7 T.A.R. Lazio - Latina, 30 marzo 2009, n. 255 ha già da tempo chiarito che la peculiarità dell'attività forense, che vuole l'avvocato libero di esercitare la difesa del proprio patrocinato, mal si presta ad essere inquadrata in una struttura di tipo gerarchico al contrario, l'esistenza di un'autonoma articolazione organica dell'ufficio legale dell'ente risulta indispensabile affinché l'attività professionale, ancorché svolta in forma di lavoro dipendente, possa essere svolta con modalità che assicurino, oltre alla libertà dell'esercizio dell'attività di difesa - propria della figura professionale - anche l'autonomia del professionista. Anche la Corte di Cassazione, pronunziandosi a Sezioni Unite, ha affermato che al fine dell'iscrizione negli elenchi speciali annessi all'albo degli avvocati è richiesto che presso l'ente pubblico esista un ufficio legale costituente un'unità organica autonoma e che coloro i quali sono ad esso addetti esercitino con libertà ed autonomia le loro funzioni di competenza, con sostanziale estraneità all'apparato amministrativo, in posizione di indipendenza da tutti i settori previsti in organico e con esclusione di ogni attività di gestione Cass. Civ., Sez. Un., 18 aprile 2002, n. 5559 . Di recente, l’intervento del legislatore ha ribadito tali principi. Infatti, l’art. 23 l. 31 dicembre 2012, n. 247, stabilisce che gli avvocati degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici, ai quali venga assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, sono iscritti in un elenco speciale annesso all'albo. Per l'iscrizione nell'elenco gli interessati presentano la deliberazione dell'ente dalla quale risulti la stabile costituzione di un ufficio legale con specifica attribuzione della trattazione degli affari legali dell'ente stesso e l'appartenenza a tale ufficio del professionista incaricato in forma esclusiva di tali funzioni la responsabilità dell'ufficio è affidata ad un avvocato iscritto nell'elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale. L’autonomia dell’ufficio legale, quindi, è pretesa dalla stessa legge. 9. – Nel caso di specie, al contrario, viene prevista la creazione di un'unica struttura, destinata a curare gli affari legali delle aziende insieme ad altre attività estranee al ministero professionale dell’avvocato curare la corrispondenza dell’Ente, gestire il protocollo, collaborare alle attività di risk managment . Tale previsione si pone in stridente contrasto con la legge, e comporta, come denunciato dal ricorrente, la cancellazione degli avvocati dipendenti delle aziende dall’albo professionale e la conseguente necessità di attribuire ad avvocati del libero foro il compito di rappresentare e difendere l’amministrazione. Ciò in violazione delle finalità che il decreto commissariale impugnato persegue. 10. – In conclusione, i motivi aggiunti debbono essere accolti, con annullamento in parte qua del provvedimento impugnato. Le spese sopportate dal ricorrente debbono essere poste a carico dell’Ufficio commissariale. Può essere disposta la compensazione nei confronti della Regione Calabria. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Prima , definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto a dichiara improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, il ricorso principale b dichiara il difetto di legittimazione passiva della Regione Calabria c accoglie per quanto di ragione i motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla il decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria del 16 dicembre 2015, n. 130, nella parte in cui non prevede, nell’organizzazione dell’area tecnico-amministrativa delle Aziende del Servizio Sanitario Regionale, la presenza, in posizione di autonomia, dell’ufficio legale d condanna il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria alla rifusione, in favore di Giuseppe Maletta, delle spese e competenze di lite, che liquida nella misura complessiva di € 3.000,00, oltre al rimborso del contributo unificato e delle spese generali nella misura del 15%, nonché oltre a IVA e CPA come per legge e spese compensate tra le altre parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.