L’avvocatura della PA deve essere dotata di un ampio grado di autonomia organizzativa ed indipendenza dalle altre sue strutture organizzative i suoi legali curano in esclusiva gli affari dell’ente e sono soggetti al rispetto dei doveri deontologici sotto la vigilanza dei COA di appartenenza. È nulla, perciò, la subordinazione di questo ufficio al dirigente delle risorse umane, anche perché non è iscritto all’albo degli avvocati sezione speciale .
Recentemente i Tar si sono occupati spesso della peculiare figura dell’avvocato dell’ente pubblico che racchiude in sé tutte le prerogative dell’avvocato libero professionista, ma anche diversi aspetti del pubblico impiego TAR Campania 5025/15 . Il Tar Veneto sez. II con la sentenza n. 1274 depositata il 27/11/15 ha affrontato i problemi connessi all’autonomia ed all’indipendenza riconosciute alla professione forense Tar Lazio 11391 e11392/15 ed a queste peculiari figure. Il caso. La ricorrente è un funzionario con qualifica D3/D6 Avvocato . Il Comune di Vicenza nel marzo 2014 approvò una delibera recante Modifiche al regolamento sull'Ordinamento degli Uffici e dei servizi/trasferimento dell'ufficio avvocatura all'interno degli uffici di Staff del Sindaco” e nel mese di luglio approvò il nuovo regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi all’art. 11 prevedeva l’Avvocatura come uno degli uffici di staff del Sindaco sottoposto, al pari degli altri uffici di staff la segreteria del Sindaco, l’ufficio stampa e l’ufficio relazioni con il pubblico alla responsabilità di gestione del direttore delle risorse umane . Questi per altro non era un legale e non era iscritto all’albo professionale all’apposita sezione speciale. Ciò costituisce una palese deroga all’art. 23 L. n. 247/12. È intervenuta ad adiuvandum l’Unione nazionale degli avvocati degli enti pubblici UNAEP .Il Tar da un lato ha dichiarato improcedibile il ricorso principale per carenza d’interesse il regolamento, impugnato con un ricorso per motivi aggiunti, ha de facto modificato la delibera di marzo, il cui annullamento non gioverebbe alla ricorrente dall’altro ha, però, ribadito la nullità del regolamento impugnato, perché, come esplicato, lede l’autonomia e l’indipendenza dell’avvocatura civica. Giurisdizione del G.A. Ha rigettato l’eccezione d’incompetenza per materia gli aspetti impugnati riguardano la macro-organizzazione dell’ente, lesivi degli interessi dell’avvocato ricorrente e non i profili attinenti al contratto di lavoro CdS n. 2280/14 e TAR Lombardia n. 486/15 . Avvocatura libera ed indipendente anche nel pubblico impiego. Le decisioni del CNF e delle SS.UU della Cassazione in merito all’art. 3 RDL n. 1578/33 avevano già sancito una serie di principi secondo i quali le avvocature degli enti pubblici devono essere costituite in un apposito ufficio dotato di adeguata stabilità ed autonomia organizzativa nonché distinzione dagli altri uffici di gestione amministrativa al quale devono essere preposti avvocati addetti in via esclusiva alle cause e agli affari legali con esclusione dello svolgimento di attività di gestione” i legali impiegati nella PA devono rispettare i doveri deontologici sotto la vigilanza del COA di appartenenza, dato che, seppure sono dipendenti pubblici, la professione forense deve essere svolta senza condizionamenti che possano compromettere la loro indipendenza Cass., SS.UU., n. 28048/08, n. 5559/02 e n. 5331/93 . L’art. 23, L. n. 247/12 nel dettare la nuova disciplina dell’ordinamento forense, ha chiarito e meglio delineato i requisiti di tale autonomia precisando che deve essere garantita anche sul piano organizzativo ai legali impiegati negli appositi uffici istituiti presso le PA deve essere assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, e la responsabilità dell'ufficio deve essere affidata ad un avvocato iscritto nell'elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale” . È palese, come emerge anche dalla documentazione depositata in udienza ed agli atti relativa all’assegnazione degli incarichi, alla liquidazione delle notule etc., che l’ autonomia e l’indipendenza sono venute meno con le previsioni del regolamento impugnato, visto che pone la gestione amministrativa e l’organizzazione dell’ufficio sotto il controllo del direttore delle risorse umane, al pari di altri uffici rientranti nello staff del sindaco. Questo dirigente come già detto è anche privo del requisito essenziale dell’iscrizione albo.
TAR Veneto, sez. II, sentenza 5 – 27 novembre 2015, n. 1274 Presidente Di Nunzio – Estensore Mielli Fatto e diritto Il Comune di Vicenza con deliberazione della Giunta n. 49 del 18 marzo 2014, ha modificato il regolamento dell’ordinamento degli uffici e dei servizi collocando l’Avvocatura civica all’interno degli uffici di staff del Sindaco, sottoponendolo alla direzione del dirigente amministrativo del settore risorse umane, segreteria generale e organizzazione”. Tale deliberazione è impugnata con il ricorso introduttivo dall’avv. Loretta Checchinato che, in qualità di funzionario inquadrato con la qualifica D3/D6 Avvocato”, presta la propria attività professionale come responsabile dell’Avvocatura civica, per le seguenti censure I violazione dell’art. 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247, ingiustizia manifesta, illogicità e contraddittorietà perché l’Avvocatura civica è stata disciplinata non come un’unità organizzativa autonoma in posizione di indipendenza dai settori previsti nella struttura organizzativa, ma in posizione di subordinazione gerarchica di un dirigente amministrativo II travisamento, erronea interpretazione dei fatti, contraddittorietà ed illogicità perché la deliberazione impugnata nell’oggetto afferma di trasferire l’Avvocatura all’interno degli uffici di staff del Sindaco, mentre nel deliberato, contraddittoriamente, non riconosce alcuna autonomia ponendo la struttura come componente ulteriore dell’ufficio denominato staff del Sindaco” III violazione degli artt. 13 e 14 del regolamento dell’ordinamento degli uffici e servizi, perché l’art. 14 prevede che alla direzione dell’ufficio staff del Sindaco possa essere preposto un dirigente, senza porre un obbligo in tal senso, e pertanto l’Avvocatura, in ragione delle sue peculiarità funzionali, non avrebbe dovuto essere affidata alla direzione del dirigente del settore risorse umane. Successivamente la Giunta comunale con deliberazione n. 132 del 4 luglio 2014, recante approvazione del nuovo regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi” ha apportato modifiche alla precedente deliberazione impugnata con il ricorso introduttivo.Il nuovo regolamento all’art. 11 prevede l’Avvocatura come uno degli uffici di staff del Sindaco sottoposto, al pari degli altri uffici di staff la segreteria del Sindaco, l’ufficio stampa e l’ufficio relazioni con il pubblico alla responsabilità di gestione del direttore delle risorse umane. Tale deliberazione è impugnata con motivi aggiunti per le seguenti censure I violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247, ingiustizia manifesta, illogicità e contraddittorietà perché l’Avvocatura civica è stata disciplinata non come un’unità organizzativa autonoma in posizione di indipendenza dai settori previsti nella struttura organizzativa, ma in posizione di subordinazione gerarchica di un dirigente amministrativo II contraddittorietà ed illogicità perché vi è l’affermazione che l’Avvocatura è costituita secondo le disposizioni di legge e del contratto collettivo, che invece vengono disattese III travisamento perché l’Avvocatura non è ricompresa tra le strutture dirigenziali, ma alla stessa è preposto un dirigente, senza alcuna considerazione delle sue peculiarità funzionali. A sostegno dei motivi di ricorso è intervenuta ad adiuvandum l’Unione nazionale degli avvocati degli enti pubblici UNAEP. Si è costituito in giudizio il Comune di Vicenza eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, in quanto la controversia afferisce ad un rapporto di pubblico impiego privatizzato, e concludendo per la sua reiezione. Alla pubblica udienza del 5 novembre 2015, la causa è stata trattenuta in decisione. L’eccezione di difetto di giurisdizione è infondata. Infatti, contrariamente a quanto sostiene il Comune di Vicenza, non sono oggetto di impugnazione profili afferenti al rapporto di lavoro, ma atti di macro-organizzazione del Comune, direttamente ed autonomamente lesivi della posizione giuridica della ricorrente per i quali sussiste pertanto la giurisdizione del giudice amministrativo ex pluribus cfr. Tar Lombardia, Milano, Sez. III, 16 febbraio 2015 n. 486 Consiglio di Stato, Sez. III, 30 aprile 2014, n. 2280 Tar Molise, 23 maggio 2014, n. 322 . Il ricorso introduttivo deve invece essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, perché l’atto originariamente impugnato è stato sostituito da quello impugnato con i motivi aggiunti, e pertanto da un eventuale annullamento della prima deliberazione la ricorrente non potrebbe trarre alcun vantaggio. Nel merito il ricorso è fondato e deve essere accolto per le assorbenti censure di violazione dell’art. 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247, contenute nel primo dei motivi aggiunti. Il Comune sostiene che l’assetto organizzativo nel quale ha inserito l’Avvocatura civica rientra nell’ambito della sua discrezionalità, perché gli avvocati degli uffici legali degli enti pubblici devono godere di specifiche garanzie di autonomia ed indipendenza per la parte tecnica di loro competenza, ma possono essere funzionalmente dipendenti da settori amministrativi, e sostiene altresì che i molteplici atti, quali gli ordini di missione, le comunicazioni di servizio, la corrispondenza intercorsa tra altre strutture dell’Ente e il direttore delle ricorse umane per questioni legali pertinenti all’attività propria dell’Avvocatura civica depositati in giudizio dalla ricorrente, non denotano la mancanza di autonomia dell’Avvocatura, e possono tutt’al più rappresentare degli atti di microganizzazione eventualmente censurabili unicamente avanti al giudice del lavoro. Le tesi del Comune non sono condivisibili e non tengono conto delle più recenti modifiche apportate in materia dall’art. 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247. In realtà già in base all’art. 3 R.D.L. 27 novembre 1933 n. 1578, erano stati enucleati dalla giurisprudenza del Consiglio Nazionale Forense, competente ad esprimersi avverso le decisioni dei Consigli dell’Ordine e, in grado definitivo, delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, una serie di principi secondo i quali le avvocature degli enti pubblici devono essere costituite in un apposito ufficio dotato di adeguata stabilità ed autonomia organizzativa nonché distinzione dagli altri uffici di gestione amministrativa al quale devono essere preposti avvocati addetti in via esclusiva alle cause e agli affari legali con esclusione dello svolgimento di attività di gestione” cfr. Cassazione civile, Sez. Un. 18 aprile 2002 n. 5559 id. 25 novembre 2008, n. 28049 id. 19 ottobre 1998 n. 10367 id. 19 ottobre 1998, n. 10367 Cass. Sez. Un. 10 maggio 1993 n. 5331 . Tali regole costituiscono l’applicazione ai professionisti legali degli enti pubblici, che sono soggetti agli obblighi deontologici e alla vigilanza degli ordini forensi di appartenenza, dei principi che caratterizzano la professione legale che deve essere svolta senza condizionamenti che potrebbero comprometterne l’indipendenza. L’art. 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247, nel dettare la nuova disciplina dell’ordinamento forense, ha chiarito e meglio delineato i requisiti di tale autonomia precisando che deve essere garantita anche sul piano organizzativo. Ha infatti previsto che agli avvocati degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici deve essere assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, e che la responsabilità dell'ufficio deve essere affidata ad un avvocato iscritto nell'elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale”. Nel caso di specie poiché l’Avvocatura civica non è stata organizzata come una struttura autonoma ma come una struttura subordinata ad un dirigente amministrativo peraltro non iscritto alla sezione speciale dell’albo degli avvocati, tali requisiti non sono rispettati, e viene meno quella netta separazione dall’apparato amministrativo richiesta dalla normativa sopra richiamata ex pluribus cfr. Tar Lombardia, Milano, Sez. III, 16 febbraio 2015 n. 486 Tar Basilicata, Sez. I, 8 luglio 2013, n. 405 Tar Sardegna, Sez. II, 14 gennaio 2008 n. 7 . Peraltro la quantità e la tipologia di atti depositati in giudizio dalla ricorrente ordini di missione, comunicazioni di servizio, corrispondenza intercorsa tra altre strutture dell’Ente e il dirigente amministrativo per questioni legali pertinenti all’attività propria dell’Avvocatura civica cfr. doccomma da 3 a 11 allegati al ricorso , e il parere predisposto dal Segretario generale e dal direttore del settore risorse umane per la redazione della deliberazione impugnata con il ricorso introduttivo cfr. docomma 2 allegato alle difese del Comune di Vicenza nel quale si afferma che l’Avvocato deve riferire ad un dirigente per quanto riguarda l’assegnazione degli affari, che spetta al dirigente amministrativo la scelta di un avvocato esterno e la liquidazione di diritti, e che l’Avvocato deve sottostare alle indicazioni strategiche del dirigente sulla gestione della lite , sono chiaramente sintomatici dell’esistenza di sistematiche interferenze nell’attività svolta dall’Avvocatura civica e dell’inidoneità dell’assetto organizzativo previsto dalla deliberazione impugnata ad assicurare la necessaria autonomia e distinzione dagli altri uffici di gestione amministrativa. In definitiva deve essere dichiarata l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo, mentre devono essere accolte le censure, che hanno carattere assorbente, di cui al primo dei motivi aggiunti, con conseguente annullamento, nei limiti di interesse della ricorrente, della deliberazione di Giunta comunale n. 132 del 4 luglio 2014. Tenuto conto della non univocità degli orientamenti giurisprudenziali riferiti alla normativa antecedente alla legge 31 dicembre 2012, n. 247, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Sezione Seconda , definitivamente pronunciando, dichiara l’improcedibilità del ricorso introduttivo e accoglie i motivi aggiunti nel senso precisato in motivazione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.