Malattia contratta a causa di trasfusioni: competenza del giudice ordinario

Ciò in quanto le transazioni relative alle cause risarcitorie attivate da emofiliaci, talassemici, vaccinati e trasfusi occasionali a causa di patologie HIV, HCB, HVB insorte con l’assunzione di emoderivati sono strettamente collegate alla fondamentale tutela del diritto alla salute, garantito costituzionalmente come diritto perfetto, non suscettibile di essere degradato o affievolito a interesse legittimo dalla discrezionalità dell’amministrazione. Ma attenzione, pertanto, ai termini decadenziali.

Il caso. Il Consiglio di Stato, Sezione III, con la sentenza 5276 del 18 novembre 2015, ha confermato la decisione del Giudice di primo grado il quale aveva declinato la propria competenza a proposito dell'impugnativa degli atti con i quali il Ministero della salute aveva respinto le domande per la stipula delle transazioni emettendo i provvedimenti di non accoglimento della domanda di adesione alla procedura transattiva per estinzione del diritto per prescrizione. Sta di fatto, ha osservato la Sezione, che la normativa che ha posto i criteri con i quali definire le transazioni da stipulare con i soggetti affetti dalle patologie in questione legge 141/2003, decreto del Ministero della Salute 3 novembre 2003, decreto del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali n. 132 in data 28 aprile 2009 recante il regolamento di esecuzione dell’art. 33, comma 2, d.l. n. 159/2007 convertito nella legge n. 222/2007 e legge n. 244/2007, art. 2, comma 362 , non ha derogato alla normativa di carattere generale, né ha pregiudicato i diritti soggettivi in capo agli interessati ciò, in quanto gli atti amministrativi adottati al fine di disciplinare e definire in maniera transattiva le numerose controversie insorte, non risultano tali da poter incidere sui diritti soggettivi degli interessati, restando pur sempre nella disponibilità di questi ultimi, aderire o meno alle procedure transattive ben potendo continuare a coltivare le azioni risarcitorie intraprese in sede civile. Se nessun obbligo può rinvenirsi in capo al danneggiato di aderire alla transazione, pena la perdita dei propri diritti, tanto meno è ipotizzabile la esclusione dal risarcimento del danneggiato che non sia ammesso alla procedura transattiva, e la sua posizione davanti alla amministrazione deve continuarsi a qualificare quale diritto soggettivo perfetto, da fare valere di fronte al giudice ordinario il quale ha tutti gli strumenti processuali per dare soddisfazione alle pretese dell' interessato. Nello specifico, aveva rilevato il Giudice di primo grado Tar Puglia, Lecce, 132/2015 a proposito dei decreti ministeriali emanati a fini transattivi, gli stessi hanno di certo rilevanza esterna, ma resta sempre nella disponibilità delle parti interessate aderirvi o meno. Nel caso che vi aderiscano, stipuleranno la transazione la quale implica per definizione una parziale abdicazione alle proprie pretese aliquid datum, aliquid retentum . Qualora non vi aderiscano, ritenendo inaccettabili le limitazioni imposte, coltiveranno le azioni risarcitorie in sede civile così come faranno coloro che, stando ai criteri dettati con i provvedimenti impugnati in primo grado, risultino esclusi dalle procedure di transazione. Il G.O. ha anche il potere di disapplicare gli atti amministrativi Resta così confermato, anche per tale aspetto, come la soluzione ai problemi di grande rilievo sollevati debba essere per lo più ricercata proprio dinanzi al giudice civile, il quale, è bene ricordarlo, ha anche il potere di disapplicare gli atti amministrativi qualora risultino indebitamente limitativi dei diritti soggettivi. Del resto aveva ricordato il medesimo Tar nella sentenza impugnata, a proposito della competenza, la Cassazione Cass., Sez. Un., n. 2867/2009 ha affermato che in materia di rimborso delle spese sanitarie sostenute dai cittadini residenti in Italia presso centri di altissima specializzazione all'estero, per prestazioni che non siano ottenibili in Italia tempestivamente o in forma adeguata alla particolarità del caso clinico , la giurisdizione spetta al giudice ordinario, sia nel caso in cui siano addotte situazioni di eccezionale gravità ed urgenza, prospettate come ostative alla possibilità di preventiva richiesta di autorizzazione, sia nel caso in cui l'autorizzazione sia stata chiesta e si assuma illegittimamente negata, giacché viene comunque in considerazione il fondamentale diritto alla salute, non suscettibile di affievolimento per effetto della discrezionalità meramente tecnica riconosciuta alla P.A. in ordine all'apprezzamento dei presupposti per l'erogazione delle prestazioni .

Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 8 ottobre – 18 novembre 2015, n. 5276 Presidente Romeo – Estensore Ungari Fatto e diritto 1. Gli odierni appellanti, tutti affetti da talassemia di tipo maior, hanno contratto il virus dell’epatite HCV a seguito della trasfusioni con sangue infetto distribuito dal SSN. 2. In esecuzione delle leggi 222/2007 e 244/2007, il Ministero della salute ha emanato il regolamento 28 aprile 2009, n. 132, ed il decreto 4 maggio 2012, contenente i criteri per la definizione dei moduli transattivi con i soggetti che avevano agito per il risarcimento dei danni legati al suddetto contagio. 3. Gli appellanti hanno impugnato quest’ultimo decreto dinanzi al Tar Lazio R.G. 9032/2012 . 4. Hanno poi presentato domanda per la stipula delle transazioni in questione, ma il Ministero ha adottato in data 12 marzo 2014 provvedimenti di non accoglimento della domanda di adesione alla procedura transattiva, per estinzione del diritto per prescrizione. 5. Gli appellanti hanno impugnato i dinieghi dinanzi al TAR di Lecce, che tuttavia, con la sentenza appellata I, n. 132/2015 , richiamando orientamenti di questa Sezione Cons. Stato, III, nn. 2760/2014, 1501/2014 e 2506/2013 , ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sottolineando conclusivamente che anche in questo giudizio si discute del diritto alla salute, non suscettibile di affievolimento né attraverso atti regolamentari o generali né tantomeno attraverso provvedimenti, quali quelli in esame, particolari”. 6. Nell’appello, si prospettano sulla giurisdizione le seguenti argomentazioni, sostenendo che al caso di specie non si applichino i principi sul riparto della giurisdizione affermati da Cons. Stato, n. 1501/2014 richiamata nella sentenza appellata a – i provvedimenti impugnati sono susseguenti all’opera di un commissario ad acta nominato dal TAR di Lecce nell’ambito di quella procedura che lo stesso TAR definisce ad evidenza pubblica e ritiene sottoposta ai principi propri dell’attività pubblicistica, cosicché si è in presenza di una pretesa rivolta contro l’esercizio di un potere discrezionale del Ministero della salute b – la transazione, ex art. 1956 c.c. , presuppone lo scambio di reciproche concessioni, frutto di una valutazione negoziale delle parti, le quali possono rinunciare all’efficacia estintiva della prescrizione ex art. 2937, comma 2, c.c. nel caso in esame il Ministero, da un lato partecipa alla fase delle trattative su un piano paritario, dall’altro si esprime vincolato alle norme regolamentari sulla prescrizione c - il procedimento di formazione della volontà della P.A. riguardo alla transazione si articola in una serie procedimentale di atti amministrativi, ed in una serie negoziale di atti civilistici allorché la legge non riconosca direttamente la spettanza del beneficio, ma la subordini ad una valutazione discrezionale della P.A., la posizione del privato è qualificabile come interesse legittimo, tutelabile dinanzi al giudice amministrativo d – i dinieghi impugnati non sono mere informative, bensì provvedimenti lesivi. 7. Nell’appello vengono altresì riproposte le censure dedotte in primo grado avverso i provvedimenti e chiesto l’accoglimento della domanda di annullamento. 8. Il Collegio ritiene non vi siano motivi per mettere in discussione l’orientamento consolidato di questa Sezione cfr., da ultimo, Cons. Stato, III, n. 2760/2014 e n. 1501/2014 vedi anche, idem, n. 2506/2013 , secondo il quale le controversie come quella oggi in esame, concernendo lesioni del diritto soggettivo alla salute, non suscettibile di affievolimento, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario. Va pertanto ribadito che - riguardo alle procedure di transazioni relative alle cause risarcitorie attivate da emofilici, talassemici, vaccinati e trasfusi occasionali a causa di patologie HIV, HCB, HBV insorte con l’assunzione di emoderivati, emotrasfusioni, vaccini obbligatori, le relative questioni siano strettamente collegate alla fondamentale tutela del diritto alla salute, garantito costituzionalmente come diritto soggettivo perfetto, e siano immanenti, nelle relative pretese di fronte alla pubblica amministrazione, istituti del nostro ordinamento giuridico, quali la responsabilità contrattuale ed extracontrattuale, l’azione di risarcimento, l’eventuale prescrizione opponibile, integranti, nei confronti delle parti coinvolte ed in specie dei danneggiati, posizioni di diritto soggettivo perfetto, non suscettibili di essere degradate o affievolite ad interesse legittimo dalla discrezionalità dell'Amministrazione - la normativa che ha posto i criteri con i quali definire le transazioni da stipulare con i soggetti affetti dalle patologie in questione legge 141/2003, decreto del Ministero della Salute 3 novembre 2003, decreto del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali n. 132 in data 28 aprile 2009 recante il regolamento di esecuzione dell’art. 33, comma 2, del d.l. 159/2007 convertito nella legge 222/2007 e legge 244/2007, art. 2, comma 362 , non ha derogato alla normativa di carattere generale, né ha pregiudicato i diritti soggettivi in capo agli interessati ciò, in quanto gli atti amministrativi adottati al fine di disciplinare e definire in maniera transattiva le numerose controversie insorte, non risultano tali da poter incidere sui diritti soggettivi degli interessati, restando pur sempre nella disponibilità di questi ultimi, aderire o meno alle procedure transattive ben potendo continuare a coltivare le azioni risarcitorie intraprese in sede civile - se nessun obbligo può rinvenirsi in capo al danneggiato di aderire alla transazione, pena la perdita dei propri diritti, tanto meno è ipotizzabile la esclusione dal risarcimento del danneggiato che non sia ammesso alla procedura transattiva, e la sua posizione davanti alla amministrazione deve continuarsi a qualificare quale diritto soggettivo perfetto, da fare valere di fronte al giudice ordinario il quale ha tutti gli strumenti processuali per dare soddisfazione alle pretese dell' interessato. 9. D’altra parte, la prospettazione dell’appello in esame, sulla giurisdizione, si riduce sia pure sotto diversi profili concorrenti cioè mediante la distinzione/giustapposizione delle serie procedimentali/negoziali, della facoltà transattiva e del vincolo regolamentare specifico, nonché dell’attività vincolata/discrezionale nell’asserzione della natura discrezionale in senso stretto, e non vincolata dalla legge, del potere sotteso ai dinieghi impugnati, ovvero della esistenza di un margine di scelta da parte del Ministero, ma non vi è alcuna specifica argomentazione al riguardo. E comunque tali asserzioni sono apertamente contraddette dagli orientamenti sopra ricordati cui, da ultimo, mostra di prestare adesione anche TAR Lazio, III-quater, n. 6007/2014 , dai quali, si ripete, non vi è motivo per discostarsi. Né, infine, alcun rilievo può assumere la circostanza che nel caso in esame i provvedimenti siano susseguenti all’opera di un commissario ad acta nominato dal TAR di Lecce, posto che tale mera contingenza non può modificare la natura dei poteri esercitati e della situazione giuridica dei destinatari. 10. Conseguentemente, risultando corretta la declinatoria della giurisdizione operata dal TAR, l’appello deve essere respinto. 11. In considerazione della natura della controversia, può disporsi la compensazione tra le parti delle spese di giudizio. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Terza , definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione. Manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque citate nel provvedimento.