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AMMINISTRATIVO

semplificazione dell’attività amministrativa | 07 Settembre 2015

La dirigenza pubblica fra vecchio e nuovo ordinamento

di Lilla Laperuta - Specializzata in diritto amministrativo e scienze dell'amministrazione

«Ogni attività umana organizzata, da quella della produzione dei vasi a quella di inviare un uomo sulla luna, fa nascere due esigenze fondamentali ed opposte: la divisione del lavoro in vari compiti da eseguire e il coordinamento di questi compiti, per portare a termine l’attività» (Mintzberg).

Il management, anche in contesti organizzativi caratterizzati da elevata complessità, quale quello delle pubbliche amministrazioni, nasce, dunque, dall’integrazione di queste due esigenze.
L’esigenza di «portare a termine l’attività e, l’esigenza, soprattutto, dell’ottimale raggiungimento del risultato con il minore speco di risorse, obiettivo questo che genera valore pubblico, hanno costituito i principali detonatori per una serie di riforme che, negli ultimi anni, hanno insistito sulla questione del passaggio da criteri di responsabilizzazione formale (sugli atti e procedimenti amministrativi) a logiche di responsabilizzazione sostanziale (sui risultati). In questa fase le discipline manageriali hanno avuto sicuramente il merito di introdurre nel sistema pubblico approcci, metodologie e strumenti di misurazione in precedenza sconosciuti. Si pensi al Sistema di valutazione delle performance delle amministrazioni pubbliche introdotto dal d.lgs. n. 150/2009, e ancor prima, con il d.lgs. n. 29/1993, alla separazione funzionale dell’indirizzo politico dall'’attività della gestione (condotta con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro) e alla privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, sottraendo agli organi politici le funzione di negoziazione dei contratti e di gestione del personale.
Tuttavia, ad oggi, nonostante i ripetuti sforzi del legislatore, non si sono raggiunti risultati soddisfacenti nel senso di rendere competitivo in termini di qualità, quantità e costo l’apparato pubblico. Ecco dunque che si ripropone quale tema nodale dell'’ultima riforma, l’innovazione della disciplina della dirigenza pubblica, e questa volta insistendo sui relativi meccanismi di accesso e di reclutamento.
Ora, infatti, le enunciazioni normative della Riforma Madia, approvata con L. n. 124/2015 in vigore dal 28 agosto, lasciano chiaramente trasparire, e a più riprese, la presa di coscienza che le risorse rilevanti per le amministrazioni pubbliche sono le conoscenze che sostanziano e qualificano il loro patrimonio. Di qui l’acquisita consapevolezza, attraverso la costruzione del percorso di carriera in funzione degli esiti della valutazione dei risultati, (rilevanti, peraltro, ai fini del conferimento dei successivi incarichi dirigenziali ), della valenza strategica del ruolo rivestito dalla dotazione di competenze e sapere delle persone che prestano la loro attività per le (e nelle) amministrazioni pubbliche, il cd. capitale intellettuale umano (art. 11 lett. g). Di qui, ancora, l’avvertita necessità di una pertinente organizzazione razionale dello stesso quale potrebbe essere l’istituzione annunciata di una banca dati nella quale inserire il curriculum vitae, un profilo professionale e gli esiti delle valutazioni per ciascun dirigente.(art. 11, lett.a).-
Si illustrano di seguito i principali luoghi innovativi introdotti dalla L. 124/2015 raffrontandoli con la disciplina ancora vigente.
Articolazione e accesso al sistema della dirigenza: disciplina vigente.
Ai sensi dell’art. 23, in ogni amministrazione dello Stato è istituito il ruolo dei dirigenti, che si articola nella prima e nella seconda fascia. L’accesso alla qualifica di dirigente statale della seconda fascia avviene tramite concorso per esami, il quale accerta l’idoneità alla qualifica dirigenziale, ovvero per corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola nazionale della pubblica amministrazione (art. 28, comma 1, d.lgs. n. 165/2001). Quanto al reclutamento della fascia dirigenziale generale (prima fascia) esso, prima dell’intervento riformatore del 2009, avveniva sostanzialmente per cooptazione ed anzianità. Allo stato, in base all’art. 28 bis d.lgs. n. 165/2001 avviene, sia pure per il 50% dei posti, calcolati con riferimento a quelli che si rendono disponibili ogni anno per la cessazione dal servizio dei soggetti incaricati, tramite concorso pubblico per titoli ed esami. A tale concorso possono essere ammessi i dirigenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni che abbiano maturato almeno cinque anni di servizio nei ruoli dirigenziali. L’incarico deve essere conferito subordinatamente al compimento di un periodo di formazione (di tre anni)presso uffici amministrativi di uno Stato dell’Unione europea o di un organismo comunitario o internazionale.
Il regime attuale prevede, dunque, che una percentuale, fissata al 50%, di dirigenti statali transiterà dalla seconda alla prima fascia in base a prove concorsuali e selettive, la percentuale dei dirigenti che residua passerà alla prima fascia solo qualora essi abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo pari almeno a cinque anni, trascorsi senza essere incorsi in misure sanzionatorie di responsabilità, nei limiti dei posti disponibili, ovvero nel momento in cui si verifica la prima disponibilità di posto utile, tenuto conto, quale criterio di precedenza ai fini del transito, della data di maturazione del requisito dei 5 anni e, a parità di data di maturazione, della maggiore anzianità nella qualifica dirigenziale (art. 23 d.lgs. n. 165/2001).
Cosa cambia. L’art. 11 contiene una delega al Governo, da adottare entro 12 mesi per la revisione della disciplina in materia di dirigenza pubblica. L’istituendo sistema della dirigenza pubblica prevede la soppressione delle fasce e ruoli unificati e coordinati, aventi requisiti omogenei di accesso e procedure analoghe di reclutamento e fondati sui principi del merito, dell'aggiornamento, della formazione continua. In particolare si prevedono tre ruoli unici in cui sono ricompresi, rispettivamente, i dirigenti dello Stato (con esclusione del personale in regime di diritto pubblico ex art. 3 D.Lgs. 165/2001), i dirigenti regionali – inclusa la dirigenza delle camere di commercio, la dirigenza amministrativa, professionale e tecnica del Servizio sanitario nazionale (SSN), esclusa la dirigenza medica, veterinaria e sanitaria del SSN - e i dirigenti degli enti locali, in cui confluiscono altresì le attuali figure dei segretari comunali e provinciali e fermo restando il mantenimento della figura del direttore generale negli enti locali di maggiore dimensione (cui compete l'attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente nonché sovrintendere alla gestione dell'ente.
Contestualmente è prevista l'istituzione di 3 Commissioni. la Commissione per la dirigenza statale, con funzioni, tra le altre, di verifica del rispetto dei criteri di conferimento degli incarichi e dell'utilizzo dei sistemi di valutazione per il conferimento e la revoca degli incarichi; la Commissione per la dirigenza regionale e la Commissione per la dirigenza locale competenti, in particolare, alla gestione dei ruoli dei dirigenti, rispettivamente, regionali e degli enti locali.
I requisiti per l’accesso: disciplina vigente. E’ previsto che per la partecipazione al concorso di ammissione al corso-concorso dirigenziale i candidati non dipendenti pubblici debbano essere muniti, oltre della laurea specialistica o magistrale oppure del diploma di laurea conseguito secondo l’ordinamento didattico previgente al d.m. n. 509/1999, anche di dottorato di ricerca o di diploma di specializzazione o di master di secondo livello. I dipendenti pubblici, a loro volta, sono ammessi a partecipare al concorso se in possesso di laurea specialistica o magistrale oppure di diploma di laurea conseguito secondo l’ordinamento didattico previgente al d.m. n. 509/1999, purché abbiano maturato un’esperienza di lavoro almeno di cinque anni nella pubblica amministrazione in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso della laurea (triennale). Mentre l’accesso alla qualifica di dirigente per concorso per esami indetto della singole amministrazioni è consentito ai dipendenti di ruolo delle p.a., muniti di laurea, che abbiano compiuto almeno 5 anni di servizio, o 3 anni se in possesso del dottorato di ricerca o diploma di specializzazione, svolti in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea.
Cosa cambia. La L. n. 124/2015 rimette al decreto delegato la definizione dei requisiti e criteri di selezione dei partecipanti secondo le «migliori prassi in ambito internazionale».
Ai fini della disciplina del corso-concorso: si richiede un titolo di studio non inferiore alla laurea magistrale; è stabilita la cadenza annuale del concorso unico per ciascuno dei 3 ruoli per un numero fisso di posti ,definito in relazione al fabbisogno minimo annuale; sono  escluse le graduatorie di idonei.
I vincitori del corso-concorso sono immessi in servizio per i primi 3 anni come funzionari, con obbligo di formazione; successivamente (anche prima dei 3 anni in presenza di determinati requisiti) sono immessi nel ruolo unico della dirigenza, sulla base della valutazione da parte dell'’amministrazione di appartenenza presso la quale è stato attribuito l’incarico iniziale. E’ contemplato il possibile reclutamento, con il suddetto corso-concorso, anche di dirigenti di carriere speciali e delle autorità indipendenti
Ai fini della disciplina del concorso: si richiede un titolo di studio non inferiore alla laurea magistrale; è stabilita la cadenza annuale del concorso unico per ciascuno dei tre ruoli per un numero di posti variabile, per i posti disponibili nella dotazione organica e non coperti dal corso-concorso;  sono escluse le graduatorie di idonei.
Al termine del ciclo di formazione iniziale viene formata la graduatoria finale; è quindi disposta l’assunzione a tempo determinato e, dopo i primi 3 anni di servizio (o dopo un tempo minore in presenza di determinati elementi), si svolge un esame di conferma da parte di un organismo indipendente cui segue l’assunzione a tempo indeterminato. In caso di mancato superamento dell’esame di conferma è prevista la risoluzione del rapporto di lavoro, con eventuale inquadramento nella qualifica di funzionario.
Conferimento dell'’incarico: disciplina vigente. Una volta costituito il rapporto di lavoro secondo le regole del diritto pubblico si provvede all’attribuzione dell'’incarico con un separato contratto. Nell’atto di conferimento deve tenersi conto in relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati ed alla complessità della struttura interessata: delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente; dei risultati conseguiti in precedenza nell’amministrazione di appartenenza e della relativa valutazione; delle specifiche competenze organizzative possedute; nonché delle esperienze di direzione eventualmente maturate all’estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche. Al conferimento degli incarichi ed al passaggio ad incarichi diversi non si applica l’art. 2103 del codice civile concernente la disciplina delle mansioni del lavoratore.
Fermi restando i limiti percentuali previsti dall'art. 19, d.lgs. n. 165/2001, gli incarichi esterni di funzione dirigenziale possono essere conferiti, fornendone esplicita motivazione, a soggetti:di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione;che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali; o, in alternativa, che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio anche presso amministrazioni statali, o ancora, in ultima alternativa, che dimostrino la provenienza dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli e degli avvocati e procuratori dello Stato.
Cosa cambia. Con decretazione delegata si procederà alla definizione di una nuova disciplina sul conferimento degli incarichi dirigenziali. Per i  dirigenti di ruolo è prevista la mera possibilità di ottenere il conferimento dell'’incarico. Chi dispone della qualifica dirigenziale conseguita per concorso non ha dunque più il diritto a svolgere gli incarichi, avrà solo il diritto all'aspettativa senza assegni per assumere incarichi in altre amministrazioni ovvero nelle società partecipate dalle amministrazioni pubbliche, o per svolgere attività lavorativa nel settore privato, con sospensione del periodo di disponibilità. Il dirigente privo di incarico e collocato in disponibilità potrà poi formulare istanze di ricollocazione in qualità di funzionario , in deroga all’art. 2103 c.c.  : Si prevede , ancora, la possibilità per lo stesso della destinazione allo svolgimento di attività di supporto presso le suddette amministrazioni o presso enti senza scopo di lucro, con il consenso dell'interessato, senza conferimento di incarichi dirigenziali e senza retribuzioni aggiuntive.
Si aggiunge poi la previsione della decadenza dal ruolo unico a seguito di un determinato periodo di collocamento in disponibilità successivo a valutazione negativa. Sul punto si ricorda che, attualmente, in base alle previsioni del contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale dirigente dell’area I (quadriennio normativo 2006-2009 – art. 4) si prevede che il dirigente può essere collocato a disposizione dei ruoli, per una durata massima di due anni.
La procedura per il conferimento degli incarichi a dirigenti di ruolo dovrà avvenire mediante avviso pubblico, sulla base di requisiti e criteri definiti dall’amministrazione in osservanza dei  “criteri generali” definiti dalle Commissioni, rispettivamente, per la dirigenza statale, regionale o locale - nonché in base al principio dell'equilibrio di genere . Altro criterio da seguire è la rilevanza delle attitudini e delle competenze del singolo dirigente, dei precedenti incarichi e della relativa valutazione, delle specifiche competenze organizzative possedute, nonché delle esperienze di direzione eventualmente maturate all'estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purché attinenti all'incarico da conferire;
E’ prevista, infine,  una preselezione da parte delle Commissioni, rispettivamente, per la dirigenza statale, regionale o locale di un numero predeterminato di candidati in possesso dei requisiti richiesti per gli incarichi relativi ad uffici di vertice e per gli incarichi corrispondenti ad uffici di livello dirigenziale generale; successivamente –la scelta sarà effettuata dal soggetto nominante; nell’assegnazione degli incarichi è stabilita la necessità di tenere conto di criteri che privilegino la maturazione di esperienze in amministrazioni differenti.
In riferimento agli incarichi dirigenziali esterni non assegnati attraverso le procedure del corso-concorso e del concorso si procede comunque attraverso procedure selettive e comparative, fermi restando i limiti percentuali previsti dall'art. 19 d.lgs. n. 165/2001.
Durata dell'’incarico: disciplina vigente. La durata dell’incarico, che deve essere correlata agli obiettivi prefissati,non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque anni, rinnovabili.
Cosa cambia. Si prevede la durata quadriennale degli incarichi dirigenziali, rinnovabili previa partecipazione alla procedura di avviso pubblico e con facoltà di rinnovo per ulteriori due anni senza la procedura selettiva per una sola volta, purché motivato e nei soli casi nei quali il dirigente abbia ottenuto una valutazione positiva
Decadenza dagli incarichi in caso di riorganizzazione: disciplina vigente. In base all’art. 19, comma 1-ter, d.lgs. n. 165/2001 l’amministrazione che, in dipendenza dei processi di riorganizzazione ovvero alla scadenza, in assenza di una valutazione negativa, non intende confermare l’incarico conferito al dirigente è tenuta a darne idonea e motivata comunicazione al dirigente stesso con un congruo preavviso, prospettando i posti disponibili per un nuovo incarico.
Cosa cambia. L’art. 11, lett.g) prevede che le Commissioni, rispettivamente, per la dirigenza statale, regionale o locale rendano un parere obbligatorio ma non vincolante (e se non espresso entro un termine predeterminato, il parere si intende acquisito), in materia di decadenza degli incarichi in caso di riorganizzazione dell’amministrazione.
Responsabilità dirigenziale: disciplina vigente. L’art. 21, d.lgs. n. 165/2001 radica la responsabilità dirigenziale nel mancato raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso le risultanze del sistema di valutazione o nell'inosservanza delle direttive imputabili al dirigente, elementi che comportano, previa contestazione e ferma restando l'eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo, l'impossibilità di rinnovo dell’incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l'amministrazione può inoltre, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare prima della scadenza l'incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli delle amministrazioni dello Stato ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.
Cosa cambia. L.‘art. 11 lett. m) rimette alla decretazione delegata la ridefinizione del rapporto tra responsabilità dirigenziale e responsabilità amministrativo-contabile, con particolare riferimento alla esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità “dell'attività gestionale”. Si prevede, inoltre, l’espressa limitazione della responsabilità dirigenziale alle ipotesi di cui all'art. 21, d.lgs. n. 165/2001, il che porta ad escludere dunque la possibilità di ricomprendere ulteriori fattispecie nell’ambito di tale responsabilità in sede di materia delegata al riordino.
La disciplina transitoria. L’art. 11, L. n. 124/201 contempla  una disciplina transitoria (lett. o)) che prevede:
a) la graduale riduzione del numero dei dirigenti ove necessario;
b) la confluenza dei dirigenti nel ruolo unico con proseguimento fino a scadenza degli incarichi conferiti e senza variazione in aumento del trattamento economico individuale;
c) disciplina del conferimento degli incarichi prevedendo obbligatoriamente un numero minimo di anni di servizio, in modo da salvaguardare l'esperienza acquisita;
d) la definizione dei requisiti e criteri per il conferimento degli incarichi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del relativo decreto legislativo;
e) la salvaguardia dell'esperienza acquisita nella disciplina del conferimento degli incarichi;
f) il riequilibrio dei fondi destinati alla retribuzione accessoria delle diverse amministrazioni sulla base degli effettivi fabbisogni delle amministrazioni nazionali.