E’ legittima la scelta di una stazione appaltante di aggiudicare una gara di appalto per l’affidamento del servizio di prelievo e di trasporto salme al civico deposito di osservazione o all’obitorio comunale, secondo il criterio del prezzo più basso, piuttosto che con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Infatti, non solo le prestazioni oggetto di tale servizio non hanno obiettivamente natura complessa , concernendo il mero prelievo ed il trasporto di salme presso il civico obitorio, ma sono soggette anche alle specifiche regole sulle modalità tecniche con cui va reso il servizio, espressamente previste, in via generale e cogente, dal d.P.R. n. 285/1990 Regolamento di polizia mortuaria .
E’ quanto statuito dal Consiglio di Stato, sez. V, nella sentenza n. 3121 del 18 giugno 2015. Il contestato criterio. La società AMA indiceva una procedura aperta, per l'affidamento, per un periodo di 24 mesi e secondo il criterio del prezzo più basso, dell'appalto del servizio di prelievo e di trasporto delle salme al civico deposito di osservazione o all'obitorio comunale. L'impresa E., classificatasi al terzo posto in graduatoria, impugna l'intervenuta aggiudicazione disposta in favore di altro operatore economico, censurando in particolare il criterio scelto per l'aggiudicazione, cioè quello del prezzo più basso. Secondo l'impresa ricorrente, tale criterio sarebbe illogico tenuto conto dell'oggetto dell'appalto ed in tale censura si radica l'interesse del ricorrente medesimo alla ripetizione della procedura di gara. Il Tar Lazio, sez. Roma II ter , con la sentenza n. 1432/2014, accoglie il ricorso, sulla base della considerazione che il criterio di aggiudicazione prescelto fosse manifestamente illogico , in quanto non adatto in relazione un servizio, supposto di natura complessa come quello in esame. Il Tar censura il fatto che alle imprese concorrenti in gara è stata lasciata eccessiva discrezionalità nella formulazione dell'offerta e, quindi, nell'individuazione delle modalità di organizzazione del servizio. L'impresa vincitrice della gara propone appello e contesta le argomentazioni del giudice di primo grado. La motivazione della scelta del criterio. Come noto, la materia dei criteri di gara è disciplinata dal Codice dei contratti pubblici d.lgs n. 163/2006 , il quale, all’art. 81, comma 2, stabilisce che le stazioni appaltanti scelgono, tra i criteri di cui al comma 1 prezzo più basso ed offerta economicamente più vantaggiosa , quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto. In base a tale puntuale disposizione normativa, bisogna individuare, fra i due criteri normativamente previsti, quello che presenta maggiori profili di collegamento, in termini di congruità e coerenza, con l’oggetto del contratto, cioè con le specifiche caratteristiche oggettive di ciò che si richiede agli operatori economici. In buona sostanza, la stazione appaltante deve compiere una valutazione di adeguatezza”, che, si compone di due essenziali momenti a attenta ed esaustiva analisi delle specifiche caratteristiche dell’oggetto del contratto b individuazione dei possibili elementi di congruità e coerenza adeguatezza” che uno dei due criteri di gara può presentare in relazione all’oggetto del contratto. Dunque, una precisa attività di valutazione, caratterizzata da profili di sicura discrezionalità tecnica, che non può che essere motivata. Al riguardo, l’Autorità di Vigilanza Determinazione n. 5/2008 , con estrema chiarezza, evidenzia che nella fase di elaborazione della strategia di gara, la stazione appaltante è tenuta ad interrogarsi se lo specifico interesse pubblico, che intende perseguire attraverso l’indizione della gara sia più adeguatamente soddisfatto tenendo conto esclusivamente del fattore prezzo o se, invece, sia preferibile valutare una giusta combinazione di elementi quantitativi e qualitativi delle offerte . Dunque, secondo l’Autorità di vigilanza, è possibile affermare che il criterio del prezzo più basso appare congruo quando l'oggetto del contratto non è caratterizzato da un particolare valore tecnologico o quando sia correlato a procedure largamente standardizzate. Al riguardo, l’Autorità segnala che, laddove la stazione appaltante sia in grado di predeterminare, in modo sufficientemente preciso, l’oggetto del contratto, potrà avere interesse a valorizzare i soli elementi quantitativi ed a trascurare quelli qualitativi. Viceversa, afferma sempre l’Autorità, il distinto criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa appare congruo laddove le caratteristiche oggettive del contratto inducano a ritenere rilevanti, ai fini dell'aggiudicazione, vari aspetti qualitativi. La regola codicistica di individuare il criterio in base ad una valutazione di adeguatezza fondata sull'oggetto dell'appalto, cioè l’obbligo di operare una scelta razionale, adeguata e proporzionata, in relazione alle caratteristiche delle prestazioni, pone il problema della motivazione. Al riguardo, è ben noto l'assunto che il dovere di motivazione assume una portata generale, in base alla previsione dell’art. 3 l. n. 241/1990, ma il suo contenuto e la sua ampiezza variano in base al particolare ambito in cui si colloca l’atto amministrativo. Ma, come va articolata, in concreto, la motivazione della scelta compiuta? Quale ampiezza e profondità deve assumere? Quale margine di sindacato è prospettabile in sede giurisdizionale nei confronti di motivazioni inadeguate o lacunose? Come si è detto, la norma in questione sancisce una assoluta equivalenza tra i due criteri. Questo potrebbe significare che, in linea di massima, per le amministrazioni, esista una vera e propria libertà, non sindacabile, di definire le modalità di aggiudicazione. Ma, in fondo, la disposizione esprime anche un’esigenza funzionale e finalistica il metodo prescelto deve, comunque, risultare congruente alle caratteristiche oggettive del contratto. Questa circostanza dovrebbe essere chiaramente indicata e dovrebbe risultare oggettivamente verificabile. Non vi è ragione di ritenere, tuttavia, che il ricorso al metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa debba essere motivato in modo più accurato e completo rispetto a quello del prezzo più basso. Piuttosto, occorre notare che, a stretto rigore, la scelta deve essere motivata solo in relazione a fattori oggettivamente riconducibili alle caratteristiche specifiche del contratto e delle relative prestazioni. Resta da chiedersi, allora, in quali limiti la scelta dell’uno o dell’altro criterio di aggiudicazione possa essere sindacata in sede giurisdizionale. In effetti, l'affermata equivalenza tra le procedure, insieme all’obbligo di motivare la scelta compiuta, consente di riconoscere un certo margine di verificabilità delle decisioni assunte. La doverosa analisi dell’oggetto dell’appalto. Il Consiglio di Stato, nella concreta vicenda, perviene ad una ricostruzione dell'obbligo motivazionale difforme da quella assunta dal giudice di primo grado. Il Consiglio di Stato aderisce all'orientamento, largamente prevalente, secondo il quale la scelta del criterio più idoneo per l'aggiudicazione di un pubblico appalto costituisce espressione tipica della discrezionalità della stazione appaltante. Scelta, che non è censurabile se non per evidente irrazionalità o per travisamento dei presupposti di fatto. Tale assunto è pienamente confermato dalla recente giurisprudenza, secondo la quale la stazione appaltante gode di piena discrezionalità nell’individuazione dei criteri da porre quale riferimento per l’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, purché pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche dell’appalto messo a gara e con il solo limite dell’irragionevolezza o illogicità CdS, sez. V, n. 5375/2014 . Analizzando doverosamente l'oggetto dell'appalto e, quindi, dando luogo ad una valutazione concreta e specifica, i giudici amministrativi di appello rilevano che le effettive prestazioni, oggetto del servizio da aggiudicare, non hanno obiettivamente quella natura complessa che è stata ravvisata dal primo giudice . Infatti, il precipuo contenuto dell'appalto consiste nel mero prelievo e nel trasporto di salme presso il civico obitorio, senza l'espletamento di alcuna attività di carattere sanitario in relazione alle medesime salme. Solo siffatte attività avrebbero potuto richiedere l'adozione di un diverso criterio di aggiudicazione, cioè quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Al riguardo, la statuizione del Consiglio di Stato si radica su di un preciso elemento di fatto, rappresentato dalla relazione del responsabile del procedimento, secondo cui il servizio – pur nella sua delicatezza, data l'occasione della relativa prestazione – è molto semplice e standardizzato si tratta di prelevare una salma in un luogo facilmente accessibile e trasportarla all'obitorio, senza alcuna particolare difficoltà . Il Consiglio di Stato, fra l'altro, non trascura anche di esaminare la doglianza relativa alla presunta eccessiva discrezionalità di organizzazione del servizio. Precisamente, si sosteneva che i concorrenti risultano avere una irragionevole discrezionalità nell'organizzazione, implicante un potere arbitrario nella determinazione delle risorse umane e strumentali necessarie per la corretta esecuzione delle prestazioni. Al riguardo, i giudici amministrativi di appello osservano che il capitolato tecnico, stabilendo, fra l’altro, il numero minimo dei componenti la squadra di intervento e il numero delle salme trasportabili con i mezzi in dotazione, non fa insorgere alcun libero spazio all'arbitrio, fornendo viceversa al concorrente parametri certi cui ancorare l'offerta . Infine, il Consiglio di Stato, accogliendo il ricorso ed annullando la sentenza del Tar, evidenzia che le prestazioni poste in gara sono soggette anche alle specifiche regole sulle modalità tecniche con cui va reso il servizio, espressamente previste, in via generale e cogente, dal d.P.R. n. 285/2010 Regolamento di polizia mortuaria . Pertanto, le prestazioni risultano ben definite nel loro contenuto oggettuale e, conseguentemente, la scelta del prezzo più basso, quale criterio di aggiudicazione dell’appalto, non risulta palesemente illogica od irrazionale.
Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 24 febbraio – 18 giugno 2015, n. 3121 Presidente Maruotti – Estensore Bianchi Fatto Con bando pubblicato sulla GURI in data 27 maggio 2013, la s.p.a. AMA indiceva una procedura aperta per l'affidamento, per un periodo di 24 mesi e secondo il criterio del prezzo più basso, del servizio di prelievo e di trasporto delle salme al civico deposito di osservazione o all'obitorio comunale. All'esito della procedura, la società Taffo risultava prima classificata ed alla stessa veniva aggiudicato l'appalto in via definitiva, con provvedimento PAD 72-2013 del 4 ottobre 2013. Quest'ultimo atto veniva gravato dinnanzi al Tar Lazio dalla società Eurocof, terza in graduatoria, che impugnava altresì il bando, il disciplinare e tutti gli ulteriori atti di gara, avendo interesse alla sua ripetizione. La ricorrente ha dedotto che a il criterio scelto per l'aggiudicazione della gara sarebbe stato illogico b l'oggetto del servizio sarebbe stato indicato negli atti di gara in modo generico ed indeterminato, privando la concorrente della possibilità di formulare un'offerta seria e consapevole, c la lex specialis non avrebbe indicato i requisiti speciali di partecipazione di cui all'art. 42 del D.Lgs. 163/2006, e la commissione avrebbe errato nel non disporre le verifiche della conformità tecnica delle offerte e circa l'anomalia delle stesse. Si costituivano in giudizio la stazione appaltante e la società Taffo, eccependo la tardività del ricorso - sul presupposto che le censure si sarebbero dovute proporre avverso il bando nel termine decadenziale decorrente dalla sua pubblicazione – e contestandone la fondatezza nel merito . Con la sentenza n. 1432/2014, il Tribunale adito, respinta l'eccezione di tardività, accoglieva il ricorso, ritenendo che il criterio di aggiudicazione prescelto da AMA fosse manifestamente illogico , siccome non adatto ad un servizio di natura complessa come quello di cui trattasi, in cui ai concorrenti è stata lasciata discrezionalità nella formulazione dell'offerta e, quindi, nell'individuazione delle modalità di organizzazione del servizio. La società Taffo ha quindi interposto l’odierno appello, chiedendo l’integrale riforma della sentenza del TAR. In particolare, l'appellante ha impugnato tale sentenza nella parte in cui essa non ha apprezzato favorevolmente l'eccezione di tardività del ricorso in primo grado primo motivo d'appello e laddove ha, invece, ritenuto l'illegittimità del criterio posto a base della aggiudicazione della gara terzo motivo d'appello . Si è costituita in giudizio la stazione appaltante, aderendo alle doglianze della società Taffo, mentre la società Eurocof non si è costituita nel corso del giudizio d’appello. Con ordinanza n. 3015/2015, la Sezione, delibando sull'istanza di sospensione formulata dall'appellante, la ha accolta, rilevando che l’impugnativa è assistita da consistente fumus boni juris con riferimento al primo motivo, con il quale è stata censurata la riconosciuta tempestività del ricorso di primo grado, e, comunque, al terzo . Alla pubblica udienza del 24.02.2015, la causa è stata trattenuta in decisione. Diritto 1. L’appello è fondato sotto gli assorbenti profili di censura sviluppati con il terzo motivo di gravame. 2. Con tale motivo, la società Taffo ha dedotto che gravata sentenza laddove ha erroneamente ritenuto fondata la censura di primo grado, secondo cui il criterio di aggiudicazione prescelto dalla stazione appaltante risulterebbe manifestamente illogico. 3. La doglianza dell’appellante è fondata e va accolta. 4. Ed invero, per il consolidato orientamento di questo Consiglio, la scelta del criterio più idoneo per l'aggiudicazione di un pubblico appalto — tra quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa e quello del prezzo più basso — costituisce espressione tipica della discrezionalità della stazione appaltante, che non è censurabile se non per evidente irrazionalità o per travisamento dei presupposti di fatto ,senza pertanto che sussista per la stazione appaltante alcun obbligo di esternare, in una specifica e puntuale motivazione, le ragioni della scelta operata cfr. da ultimo e per tutte Cons. Stato, Sez. III, 8 luglio 2014, n. 3484 . Ritiene il collegio che nella specie non sussista alcun elemento per poter ragionevolmente ritenere che sarebbe palesemente irrazionale il criterio del prezzo più basso, individuato dalla s.p.a. Ama. Le prestazioni oggetto del servizio da aggiudicare,infatti, non hanno obiettivamente quella natura complessa che è stata ravvisata dal primo giudice, concernendo il mero prelievo ed il trasporto di salme presso il civico obitorio, senza alcuna attività di carattere sanitario sulla stesse che, in ipotesi, avrebbe potuto richiedere l'adozione di un diverso criterio di aggiudicazione. Tale circostanza, peraltro, è espressamente evidenziata nella relazione del responsabile del procedimento, secondo cui il servizio – pur nella sua delicatezza, data l'occasione della relativa prestazione – è molto semplice e standardizzato si tratta di prelevare una salma in un luogo facilmente accessibile e trasportarla all'obitorio, senza alcuna particolare difficoltà . Né, per altro verso, i concorrenti risultano avere una irragionevole discrezionalità nell'organizzazione del servizio, di guisa che la determinazione delle risorse umane e strumentali necessarie per la corretta esecuzione delle prestazioni [ verrebbe ad essere ] demandata all'arbitrio dell'offerente . Al riguardo, infatti, va rilevato come il capitolato tecnico - stabilendo, fra l’altro, il numero minimo dei componenti la squadra di intervento e il numero delle salme trasportabili con i mezzi in dotazione - non conceda affatto libero spazio all'arbitrio , fornendo viceversa al concorrente parametri certi cui ancorare l'offerta. Inoltre, rilevano anche le specifiche regole sulle modalità tecniche con cui va reso il servizio di cui trattasi, previste in via generale e cogente dal D.P.R. 10 novembre 1990, n. 285 Regolamento di polizia mortuaria , sicché le previsioni del bando di gara vanno intese comunque normativamente eterointegrate, con conseguente elisione di effettivi e sostanziali spazi di irragionevole arbitrio nella formulazione dell'offerta Quanto, infine, alla scelta che ha rimesso al concorrente la determinazione della tipologia di alcuni strumenti funzionali all’espletamento del servizio a scopo esemplificativo, del tipo di barella o del cellulare in dotazione , va osservato come tale scelta non riguardi oggettivamente elementi essenziali o comunque rilevanti dell'offerta e come, pertanto, il criterio del prezzo più basso individuato dall’Amministrazione non appaia, neanche in relazione a tale profilo, incoerente rispetto al servizio da assegnare. 5. Conclusivamente, avuto riguardo alla natura del servizio da aggiudicare, allo specifico contenuto della lex specialisdi gara, nonché alle generali e cogenti disposizioni di cui al D.P.R. 10 novembre 1990, n. 285, la scelta del prezzo più basso quale criterio di aggiudicazione dell’appalto non risulta palesemente illogica od irrazionale, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice. 6. Per quanto sopra esposto, assorbite le altre censure, l'appello deve essere accolto siccome fondato e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso n. 10795 del 2013, proposto da Eurocof in primo grado . 7. Le spese dei due gradi seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo. P.Q.M. Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale Sezione Quinta , definitivamente pronunciando sull'appello n. 2777 del 2014, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso di primo grado n. 10795 del 2013, proposto da Eurocof. Condanna Eurocof a rifondere alla società Taffo e ad Ama le spese dei due gradi di lite, che si liquidano in euro 3.000,00 tremila/00 in favore di ciascuna, oltre accessori come per legge. Dispone che l’originaria ricorrente rimborsi all’appellante il contributo unificato effettivamente versato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.