I consiglieri comunali possono richiedere l'accesso in forma di copia anche senza motivare

La richiesta del Comune di motivare le ragioni dell'istanza di copia dei documenti visionati, presentata dai consiglieri comunali, se pur formalmente non è atto di diniego, costituisce comunque un provvedimento lesivo delle prerogative dei consiglieri medesimi. Infatti, si configura come un atto illegittimo, essendo gli uffici comunali tenuti a fornire quanto richiesto dai consiglieri.

E' quanto statuito dal Tar Friuli, sez. I, nella sentenza n. 176 del 10 aprile 2015, in relazione ad una peculiare fattispecie. La strana richiesta del Comune. I consiglieri di minoranza del Comune di Ovaro presentavano istanza di accesso ai fascicoli relativi a cinque procedimenti amministrativi, in materia di concessione di contributi per la realizzazione di opere pubbliche. In tale istanza, i consiglieri ben specificavano di voler esaminare i suddetti fascicoli, riservandosi, poi, in un secondo momento, di indicare gli eventuali documenti da estrarre in copia. Il Comune consentiva l’accesso ed i consiglieri, con successiva nota, indicavano per ciascun fascicolo i documenti, di cui chiedevano fosse rilasciata copia. Tale seconda istanza non veniva accolta dal Comune, il quale richiedeva ai consiglieri di specificare le motivazioni della richiesta di avere copia. Avverso tale provvedimento, propongono ricorso al Tar i consiglieri, censurando la condotta del Comune, in quanto, in funzione del loro particolare status ai fini dello svolgimento del mandato, possono accedere a tutti gli atti dell’Ente senza necessità di giustificare la propria richiesta. Si costituisce in giudizio il Comune, evidenziando che l’accesso, nella forma della visione, non è stato negato ai consiglieri, avendo questi avuto piena ostensione dei fascicoli richiesti. Inoltre, il Comune avanza una serie di giustificazioni non indicate in sede di provvedimento. Precisamente, il Comune segnala che la considerevole mole dei documenti richiesti fa insorgere il sospetto che, in ragione della peculiare attività professionale svolta dai due richiedenti, l’istanza sia dovuta a ragioni estranee al mandato elettivo. Ancora, il Comune segnala che parte dei documenti richiesti sono già stati forniti, in sede di precedente accesso, ad uno dei consiglieri ricorrenti. Il peculiare diritto di accesso dei consiglieri comunali. La concreta vicenda, come si anticipava, è sicuramente singolare, in quanto il Comune ha consentito senza remore l'accesso nella forma della visione, mentre poi ha preteso una giustificazione solo per la successiva istanza di copia. In tal modo, il Comune sembra voler dar luogo ad un frazionamento del diritto di accesso, che si presenta come unitario, soprattutto per i consiglieri comunali, in ragione del loro particolare munus . Il diritto di accesso, riconosciuto dal Legislatore in favore dei consiglieri comunali e provinciali, rappresenta un qualcosa di diverso e peculiare, rispetto all’”ordinario” diritto di accesso, conferito a chiunque. Occorre osservare, infatti, che, in sede comunitaria, nella risoluzione n. 81/89 del Consiglio d'Europa e nella dichiarazione sul diritto di accesso allegata al Trattato di Maastricht, già si rinviene la tutela del diritto di visione degli atti ed all'informazione per l'esercizio del mandato da parte dei consiglieri comunali. La normativa italiana, da tempo ha recepito la diversità dell'accesso dei consiglieri e ciò è ben testimoniato dal fatto che esso non trova fondamento e disciplina nella legge generale sul procedimento amministrativo l. n. 241/1990 , ma in una particolare disposizione del Testo Unico Enti Locali d.lgs n. 267/2000 l’art. 43, comma 2, stabilisce che i consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge . In altri termini, tra l'accesso ordinario e quello del consigliere comunale, sussiste una profonda differenza, poiché il primo è un istituto che consente ai singoli soggetti di conoscere atti e documenti, al fine di poter predisporre la tutela delle proprie posizioni soggettive eventualmente lese, mentre il secondo è un istituto giuridico, posto al fine di consentire al consigliere comunale di poter esercitare il proprio mandato, verificando e controllando il comportamento degli organi istituzionali decisionali del Comune. Appare chiaro che si è in presenza di un diritto, che è espressione del principio democratico dell'autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività ed, in quanto tale, è direttamente funzionale non ad un interesse individuale e personale del singolo consigliere comunale, ma alla cura di un interesse pubblico connesso al mandato conferito. Si tratta, quindi, di un diritto pubblico funzionalizzato CdS, sez. V, n. 1441/2005 , che implica l'esercizio di facoltà finalizzate al pieno ed effettivo svolgimento delle funzioni del Consiglio comunale e che si configura come strumentale all'attuazione del generale potere di indirizzo e controllo politico-amministrativo del consiglio medesimo. Infatti, non deve essere dimenticato che il Consiglio è l'organo elettivo, espressione immediata e diretta della volontà popolare, supremo luogo deputato al confronto ed al dibattito politico. Il consigliere comunale, quale rappresentante degli elettori, è incaricato di svolgere una funzione politica. Per poter svolgere tale funzione, per poter esercitare i diritti, connessi al suo status , deve avere accesso a tutti gli atti e le informazioni utili a tal scopo. Infatti, da tempo, la giurisprudenza ha evidenziato che - la richiesta di accesso non deve contenere la motivazione, ma deve solo far riferimento all’utilità, ai fini dell’espletamento del mandato - la richiesta di accesso non deve contenere la comprovazione dell'interesse all'accesso - l'obbligo del segreto esclude il limite della riservatezza - la richiesta deve contenere l’indicazione, più o meno puntuale, degli atti, che si intende visionare. Il contrasto giurisprudenziale. I giudici amministrativi friulani, pienamente consapevoli di tali solidi postulati, accogliendo il ricorso, ben evidenziano che il diritto di accesso ai documenti amministrativi non può che comprendere sia il diritto di prendere visione che quello di chiederne copia. Ciò si evince in modo inequivoco dall'art. 22, comma 1, lett. a , l. n. 241/1990, che stabilisce quanto segue per diritto di accesso, si intende il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi . Tale assunto è ampiamente confermato dalla giurisprudenza In conseguenza dell'abrogazione della disposizione di cui alla lettera d comma 2 dell’articolo 24 L. 241/1990, a seguito della novella di cui alla legge n. 15/2005, deve ritenersi preclusa la distinzione tra il mero accesso e l’estrazione di copia, atteso che il diritto all’estrazione di copia degli atti deve ritenersi come naturalmente inerente al diritto di accesso, cui appare inscindibilmente collegato Tar Puglia, sez. Bari II, n. 1664/2012 . Quindi, il diritto di accesso è intimamente unitario e non può essere frazionato. Se a tale indubbio elemento, si aggiunge il già evidenziato postulato della non necessaria motivazione della richiesta, da parte dei consiglieri comunali, si perviene ad una chiara conclusione la richiesta del Comune di esigere la motivazione per l'accesso in forma di copia non ha fondamento. Se è vero che non costituisce un formale diniego, non vi è dubbio, però, che comporta una lesione delle prerogative dei consiglieri, i quali non devono motivare le loro istanza. Tuttavia al riguardo, occorre prendere atto di una diversa e non lontana ricostruzione dogmatica della fattispecie. Precisamente, il Consiglio di Stato, sez. IV, nella pronuncia n. 846/2013 , ha condotto un'analisi, che prende le mosse da una diversa impostazione. Si afferma che il riconoscimento, da parte dell'art. 43 d.lgs n. 267/2000, di una particolare forma di accesso costituita dall'accesso del consigliere comunale per l'esercizio del mandato non può portare allo stravolgimento dei principi generali in materia di accesso ai documenti . Un incipit sicuramente controcorrente, che viene sviluppato attraverso i seguenti passaggi - non è possibile strumentalizzare l'accesso, servendosi del baluardo del mandato politico, per porre in essere strategie ostruzionistiche o di paralisi dell'attività amministrativa con istanze che, a causa della loro continuità e numerosità, determinino un aggravio notevole del lavoro negli uffici ai quali sono rivolte e determinino un sindacato generale sull'attività dell'amministrazione, oramai vietato dall'articolo 24, comma 3° della legge n. 241 del 1990 - l'art. 43 d.lgs n. 267/2000 deve essere coordinato con la modifica introdotta all'art. 22 l. n. 241/1990, dalla l. n. 15/2005, di tal che anche il consigliere comunale deve essere portatore di un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento per il quale richiede l'accesso - dunque, appare legittimo il diniego opposto dall'amministrazione comunale alla richiesta rivolta dai consiglieri comunali diretta all'estrazione di copie in assenza di motivazione in ordine all'esistenza dei presupposti del diritto di accesso, soprattutto in presenza di numerose e reiterate istanze, che tendono ad ottenere la documentazione di tutti i settori dell'Amministrazione, apparendo così tendenti a compiere un sindacato generalizzato dell'attività degli organi decidenti, deliberanti e amministrativi dell'Ente e non all'esercizio del mandato politico finalizzato ad un organico progetto conoscitivo in relazione a singole problematiche che di volta in volta l'elettorato . Come è ben facile arguire, il Consiglio di Stato pone in essere una diversa ricostruzione del peculiare diritto di accesso dei consiglieri comunali. Diritto che, invece, viene riportato ad una più solida primazia da parte del Tar Friuli, secondo cui, in aderenza alla prevalente giurisprudenza, i consiglieri comunali hanno un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere d'utilità all'espletamento delle loro funzioni, ciò anche al fine di permettere di valutare - con piena cognizione - la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio, e per promuovere, anche nell'ambito del Consiglio stesso, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale .

TAR Friuli Venezia Giulia, sez. I, sentenza 8 – 10 aprile 2015, n. 176 Presidente Zuballi – Estensore Tagliasacchi Fatto e diritto I ricorrenti, consiglieri di minoranza del Comune di Ovaro, in tale qualità e nell’esercizio delle proprie funzioni, in data 18.09.2014 formulavano istanza di accesso ai fascicoli relativi a cinque procedimenti amministrativi segnatamente, quello per la concessione di contributi per il recupero statico e funzionale della ex casa Guidetti, quello per la concessione di contributi per il recupero statico e funzionale della ex vivaio forestale, quello per l’acquisto di parte del capannone Fonti di Ovaro”, quello per la realizzazione della pista forestale in località Cultures” in Cludinico, e quello per la riqualificazione del piazzale ex ferrovia . Nella istanza i richiedenti specificavano di voler esaminare i suddetti fascicoli, riservandosi in un secondo momento di indicare gli eventuali documenti da estrarre in copia. Il Comune consentiva l’accesso, e i consiglieri, con nota manoscritta in data 10.12.2014, indicavano per ciascun fascicolo i documenti di cui chiedevano fosse rilasciata copia. La richiesta era riscontrata dall’Amministrazione con nota del 9.01.2015, nella quale veniva chiesto ai consiglieri richiedenti di specificare le motivazioni della richiesta stessa. Avverso tale atto insorgono i signori Roberto Timeus e Piero Gallo evidenziando che in qualità di consiglieri comunali ai fini dello svolgimento del mandato possono accedere a tutti gli atti dell’Ente senza necessità di giustificare, se non con l’esercizio della funzione, la propria richiesta. Si è costituito in giudizio il Comune di Ovaro, contestando la ammissibilità e la fondatezza del ricorso avversario, e chiedendone conseguentemente la reiezione. Quanto al primo profilo, l’Amministrazione comunale sostiene che l’accesso non è stato affatto negato ai ricorrenti, avendo questi avuto piena ostensione dei fascicoli richiesti. Quanto al secondo profilo, la difesa della parte resistente evidenzia la mole dei documenti richiesti, adombra il sospetto che, in ragione dell’attività professionale svolta dai due richiedenti, l’istanza sia dovuta a ragioni estranee al mandato elettivo, rappresenta che parte dei documenti richiesti sono già stati forniti in sede di precedente accesso al consigliere Gallo ovvero a consiglieri del medesimo gruppo consiliare, sostiene che gli interessati avrebbero potuto trascrivere le parti documentali ritenute rilevanti, ribadisce l’estensione dei principi generali dell’accesso al potere riconosciuto ai rappresentanti politici degli Enti locali. Replica con memoria defensionale parte ricorrente, insistendo per l’accoglimento delle già formulate conclusioni. Il ricorso è fondato e merita accoglimento. Come ricordato dal patrocinio dei ricorrenti, il diritto di accedere ai documenti amministrativi comprende tanto il diritto di prenderne visione, quanto quello di estrarre copia dei documenti ostesi, con la conseguenza che anche il solo diniego della seconda delle suindicate facoltà integra gli estremi del diniego di accesso cfr., T.A.R. Lazio – Roma, Sez. I^, ordinanza n. 1140/2015 T.A.R. Puglia – Bari, Sez. II^, sentenza n. 1664/2012 . Peraltro, i ricorrenti hanno formulato l’istanza di accesso per cui è causa nell’esercizio del munus pubblicum al quale sono stati eletti. E, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non vede ragione per discostarsi, i consiglieri comunali hanno un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere d'utilità all'espletamento delle loro funzioni, ciò anche al fine di permettere di valutare - con piena cognizione - la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio, e per promuovere, anche nell'ambito del Consiglio stesso, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale , di talché sul consigliere comunale non può gravare alcun particolare onere di motivare le proprie richieste di accesso, atteso che, diversamente opinando, sarebbe introdotta una sorta di controllo dell'ente, attraverso i propri uffici, sull'esercizio delle funzioni del consigliere comunale così, T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. I^, sentenza n. 77/2015 nello stesso senso, ex plurimis, C.d.S., Sez. V^, sentenza n. 4525/2014 . La richiesta del Comune di motivare le ragioni della richiesta di copia dei documenti visionati, se pur formalmente non è atto di diniego, costituisce comunque atto lesivo delle prerogative dei consiglieri, e come tale legittimante la dispiegata azione. Per quanto sopra esposto, l’atto è altresì illegittimo, essendo gli uffici comunali tenuti a fornire quanto richiesto dai consiglieri comunali. Quanto alle altre circostanze rappresentate dalla difesa comunale nell’atto di costituzione, esse rappresentano una non consentita integrazione postuma del diniego e come tali sono irrilevanti cfr., T.A.R. Piemonte, Sez. I^, sentenza n. 1676/2014 . Il Tribunale ritiene nondimeno di ricordare che il diritto di accesso è individuale, sicché non può essere negato per il solo fatto di essere già stato accordato ad altro soggetto, e che i consiglieri comunali sono tenuti a mantenere il segreto sulle informazioni di cui vengono a conoscenza nell’esercizio del potere connesso al loro ruolo cfr., T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. I^, sentenza n. 2834/2014 . In definitiva il ricorso viene accolto, e per l’effetto si ordina al Comune di Ovaro di fornire ai consiglieri ricorrenti copia dei documenti di cui alla richiesta manoscritta di data 10.12.2014. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia Sezione Prima , definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie come da motivazione. Condanna il Comune resistente a rifondere ai ricorrenti le spese del giudizio che liquida in complessivi € 3.000,00, oltre a accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.