Frustrate le aspettative del funzionario di un Comune a vedersi riconosciuta la qualifica superiore peraltro prevista dall’art. 4, comma 9, d.m. 10 aprile 1970, secondo cui il trattamento economico del direttore del mercato di città capoluogo di provincia deve essere pari a quello riservato ai funzionari della carriera direttiva preposti ad una unità amministrativa.
Il caso. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 887/2015, ha confermato la sentenza del Tar Liguria, il quale aveva rilevato che l’art. 4 d.m. 10 aprile 1970 era stato sì emanato in un contesto normativo del pubblico impiego basato su carriere per gradi, ma doveva essere coordinato con le regole dell’inquadramento del personale secondo le regole introdotte dal d.P.R. n. 347/1983, basato sulle mansioni dei singoli profili professionali. In tale sistema, al direttore di mercato spetta, in pratica, la qualifica dirigenziale se la relativa responsabilità attribuitagli sia riconosciuta tale in base alla declaratoria delle qualifiche e dell’organico dell’ente datore di lavoro in applicazione del d.P.R. n. 347/1983. L’attuale sistema non consente quindi di considerare equivalente alle attuali qualifiche dirigenziali la carriera direttiva a cui si fa riferimento nel decreto, che sono state collocate nelle qualifiche VIII e VII ed escludono che l’unità amministrativa cui fa riferimento il decreto debba essere identificata con la struttura di massima dimensione secondo le declaratorie relative alle qualifiche funzionali previste dal nuovo ordinamento. In conclusione, nella materia della dirigenza nel pubblico impiego privatizzato, al direttore del mercato ortofrutticolo, già inquadrato come funzionario della carriera direttiva preposto ad una unità amministrativa ai sensi dell'art. 8 legge n. 125/1959 e dell'art. 4 d.m. 10 aprile 1970 di attuazione, non può essere riconosciuta la qualifica dirigenziale, né può essere estesa automaticamente la successiva disciplina introdotta con il d.P.R. n. 748/1972 - il cui attuale assetto normativo è compendiato nel d.lgs. n. 165/2001 - dovendosi escludere che la qualifica di dirigente possa essere attribuita sulla base della mera valutazione delle mansioni svolte, ove le stesse non siano state, mediante adeguati atti normativi e organizzativi, preventivamente indicate come compiti per i quali è richiesta la qualifica dirigenziale e non vi sia stato il legittimo conferimento di uno specifico incarico della medesima natura. Peraltro, ha osservato anche la Sezione, quand’anche il Comune avesse istituito un posto di qualifica dirigenziale per il posto di direttore del mercato ortofrutticolo - il ricorrente non avrebbe potuto ricoprire il posto, non essendo possibile il passaggio automatico su un posto di qualifica dirigenziale senza concorso. Inoltre, nel caso specifico non ci fu nemmeno violazione dell'art. 40 dell’accordo recepito con il d. P.R. n. 347/1983, nella parte in cui disponeva che negli enti di tipo 1 dal 1990 il Comune doveva essere classificato fra gli enti di tipo 1, per effetto del d.m. 5 ottobre 1990 con il quale era stato assegnato al comune un segretario di livello A andava attribuita la qualifica dirigenziale ai responsabili di strutture di massima dimensione , mentre la I qualifica dirigenziale ai responsabili delle strutture immediatamente sottostanti a quelle apicali . L’assunto che il mercato ortofrutticolo del Comune capoluogo fosse una struttura di massima dimensione è meramente tautologica, alla stregua del dettato dell’art. 4 decreto del 1970 – non più applicabile nella sua interezza. Tale sillogismo non è più attuale, dovendosi valutare la corrispondenza delle mansioni a quelle proprie dei profili professionali e di tanto ha fatto applicazione il Comune in sede di approvazione del regolamento del 1996. Infatti, la struttura organizzativa prevista dal regolamento approvato nel 1996 si articola in aree funzionali se istituite , settori , servizi e unità operative . Ai settori e alle aree funzionali sono preposti dirigenti di ruolo o dirigenti a contratto a tempo determinato , mentre il direttore del servizio è nominato tra i funzionari di VIII qualifica funzionale e il responsabile di unità operativa fra i funzionari di VII qualifica funzionale. I servizi non sono qualificabili come strutture immediatamente sottostanti a quelle apicali. Dato che gli artt. 4 e 5 del regolamento prevedono la possibilità di istituire aree funzionali sovraordinate ai servizi , il cui coordinatore è nominato fra i direttori di settore afferenti all’area. Quindi il Comune aveva adottato un’articolazione degli uffici che configurava il mercato ortofrutticolo come servizio , collocando il suo direttore nell’ottava qualifica funzionale. Tale sistema, a giudizio della Sezione, non appare irragionevole o illogico e tanto meno in violazione dell’articolo 40 dell’accordo recepito con il d.P.R. n. 347/1983, atteso che è stato formulato sulla base delle mansioni proprie di ciascuna funzione. Tra l'altro, successivamente è stata istituita la qualifica dirigenziale unica in base al d.lgs. n. 29/1993 e non potevano trovare applicazione le disposizioni del d.P.R. n. 347/1983 che avevano come presupposto l’esistenza di 2 qualifiche dirigenziali e il Comune non poteva individuare uffici di livello dirigenziali ulteriori a quelli già esistenti per effetto dell’art. 1, comma 10, legge n. 549/1995. Irrilevante, infine, per il Collegio, il passaggio del Comune alla classe superiore, per un pacifico principio desumibile dalla legislazione di settore esso non comporta l’automatica attribuzione al personale dipendente di qualifiche superiori e peraltro le delibere del Comune di ridefinizione della pianta organica adottate dopo il passaggio alla classe superiore - furono annullate dalla commissione centrale per la finanza locale .
Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 3 dicembre 2014 – 23 febbraio 2015, n. 887 Presidente Maruotti – Estensore Durante Fatto e diritto 1.- Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria con la sentenza n. 653 del 5 maggio 2004 respingeva, con compensazione delle spese di giudizio, il ricorso n. 896 del 1997 proposto dal dottor Isetta Lorenzo per l’annullamento della delibera consiliare n. 113 del 20 dicembre 1996 del Comune di Savona, relativa al regolamento di organizzazione e ridefinizione della pianta organica, e per l’accertamento del diritto all’inquadramento nella qualifica dirigenziale a far data dal recepimento del d.P.R. n. 347 del 1983 o, quanto meno dall’entrata in vigore dello statuto comunale. 2.- Ad avviso del TAR a l’articolo 4 del d.m. 10 aprile 1970, recante il regolamento per i mercati all’ingrosso, in base al quale il trattamento economico dei direttori di mercato di città capoluogo di provincia e di quegli altri riconosciuti di particolare importanza gestiti da enti pubblici, dovrà essere pari a quello riservato ai funzionari della carriera direttiva preposti ad una unità amministrativa”, sarebbe stato superato dalla normativa sopravvenuta a partire dal d. lgs. n. 29 del 1993 e dalla legge n. 93 del 1983, con l’identificazione delle qualifiche funzionali in rapporto ai profili professionali ed alle mansioni, la cui corretta applicazione avrebbe comportato l’attribuzione ai capo servizi, tra i quali è ricompresa la figura del direttore del mercato ortofrutticolo all’ingrosso della ottava qualifica, e ai capo ripartizione e figure equivalenti della 1°qualifica funzionale b la previsione del trattamento economico e del livello di inquadramento del direttore di mercato ortofrutticolo previsto dal regolamento tipo non sarebbe più attuale c il ricorrente non avrebbe fornito alcuna dimostrazione della complessità delle funzioni del direttore del mercato ortofrutticolo da dover essere ascritte ad un’unità organizzativa di massima dimensione. 3.- Il dottor Isetta Lorenzo ha impugnato la sentenza del TAR Liguria n. 653 del 5 maggio 2004, chiedendone l’annullamento o la riforma per i seguenti motivi a erroneità della sentenza in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’articolo 4, comma 9, del decreto ministeriale 10 aprile 1970 in relazione alla legge 25 marzo 1959, n. 125 eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto dei presupposti violazione degli articoli 2, 26 e 40 tabella A del d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347 violazione degli articoli 41 e seguenti dello statuto comunale violazione e falsa applicazione dell’articolo 20 del d.P.R. 13 maggio 1987 e successive modifiche b omessa pronuncia in relazione alla violazione dell’articolo 20, 26 e 40, tabella A del d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347 violazione degli articoli 41 e seguenti dello statuto comunale violazione e falsa applicazione dell’articolo 20 del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, e seguenti eccesso di potere per difetto di motivazione c omessa pronuncia sulla censura di violazione dei principi operanti in materia di profili personali e di diritto alle mansioni violazione dei principi di buon andamento d eccesso di potere per manifesta illogicità e per ingiustificata contraddittorietà con precedenti provvedimenti e eccesso di potere per ingiustificata contraddittorietà con un precedente provvedimento per illogicità estrinseca eccesso di potere per ingiustizia grave e manifesta violazione dei principi di correttezza e buona fede nell’esecuzione dei contratti immotivata violazione di un affidamento. 4.- Il Comune di Savona, costituitosi in giudizio, ha contestato le censure di parte ricorrente, ripercorrendo l’iter seguito dal Comune nel passaggio dal sistema dell’inquadramento del personale dal vecchio sistema per carriere a quello fondato sulle mansioni, evidenziando che A con deliberazione n. 337 del 23 luglio 1979, di applicazione dell’accordo nazionale di lavoro approvato con il d.P.R. 1°giugno 1979, n. 191, il consiglio comunale di Savona inserì il profilo professionale di direttore di mercato all’ingrosso di prodotti ortofrutticoli” nel settimo livello retributivo funzionale, mentre collocava nell’ottavo livello il più elevato tra quelli applicabili al personale dipendente del Comune di Savona altri profili professionali, tra i quali quello di capo ripartizione B con deliberazione n. 662 del 2 giugno 1981, in diretta all’attuazione dell’accordo di cui al d.P.R. 7 novembre 1980, n. 810, inserì il direttore di mercato nel nono livello e i capi ripartizione ed equiparati nel decimo livello C con deliberazione 29 novembre 1984, n. 622, in sede di primo inquadramento funzionale di cui all’articolo 40 dell’accordo nazionale recepito con d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, inserì il direttore di mercato nell’ottava qualifica funzionale ed i capi ripartizione ed equiparati nella prima qualifica dirigenziale D con deliberazioni 28 dicembre 1992 numeri 222 e 223, previde la revisione della pianta organica con collocazione dei profili apicali nella seconda qualifica dirigenziale e nella prima dirigenziale di quelli immediatamente sottordinati, tra cui il profilo di direttore del mercato all’ingrosso di prodotti ortofrutticoli E la commissione centrale per la finanza locale non approvò la revisione della pianta organica F il dottor Isetta Lorenzo, direttore del mercato ortofrutticolo del Comune di Savona da epoca anteriore al 1979, con istanza del 10 giugno 1994 chiese al Comune di Savona, al tempo retto da un commissario straordinario, che si provvedesse al suo inquadramento definitivo nella qualifica funzionale dirigenziale in applicazione dell’articolo 4 del decreto ministeriale 10 aprile 1970, richiamando l’orientamento giurisprudenziale dei tribunali amministrativi sull’applicazione del citato decreto ministeriale. Il Comune, con nota del 14 maggio 1996, rispose che non intendeva riesaminare le delibere relative al suo inquadramento. G Il dottor Isetta con ricorso n. 1309 del 1996, proposto al TAR per la Liguria e notificato l’11 luglio 1996, impugnò la nota del Comune del 14 maggio 1996 e chiese l’accertamento della fondatezza della pretesa ad essere inquadrato in qualifica dirigenziale a far data dall’applicazione all’ente del d.P.R. 25 giugno 1947, n. 347, e – in subordine – quanto meno con decorrenza dall’entrata in vigore dello Statuto Comunale”. H Il TAR della Liguria con la sentenza n. 86 del 21 marzo 1997 respinse il ricorso, richiamando la decisione del Consiglio di Stato della sezione V, n. 223 del 5 febbraio 1993, secondo cui il D.M. 10/4/70, stabilendo un trattamento economico e giuridico che prescinde da declaratorie delle qualifiche funzionali, risulta in contrasto con il DPR n. 347 del 1983, con la conseguente inefficacia giuridica”. L’appello avverso la suddetta sentenza venne dichiarato inammissibile dal Consiglio di Stato decisione n. 5744 del 3 ottobre 2003 , non ritenendo ammissibile l’azione di accertamento con riguardo ai provvedimenti di inquadramento e non avendo natura provvedimentale la nota del 5 maggio 1996 dell’amministrazione. I Il Comune di Savona con delibera consiliare n. 113 del 13 dicembre 1996 approvò il regolamento comunale di organizzazione e ridefinì la nuova dotazione organica, dando atto che la nuova pianta organica non comportava soppressione o trasformazione di posti e che nella definizione della nuova dotazione organica erano stati rispettati i limiti previsti dalla vigente legislazione e, specificamente, l’articolo 1 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, nonché le compatibilità delle disponibilità finanziarie. La pianta organica allegata al regolamento prevedeva 9 posti di qualifica dirigenziale e 31 posti di VIII qualifica, fra i quali era compreso il posto di direttore mercato ortofrutticolo all’ingrosso”. L Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, n. 896 del 1997, notificato l’8 maggio 1997, il dottor Isetta ha proposto una ulteriore domanda di accertamento della fondatezza della pretesa ad essere inquadrato in qualifica dirigenziale a far data dall’applicazione del d.P.R. n. 347 del 1983 e in subordine dall’entrata in vigore dello statuto comunale pubblicato sul BUR del 21 gennaio 1992 ed entrato in vigore il successivo 2 febbraio 1992. Il ricorso veniva respinto dal TAR con la sentenza oggetto del giudizio in esame. Con l’appello in esame, il dott. Isetta ha chiesto che, in riforma della sentenza del TAR, il ricorso di primo grado sia accolto. Il Comune di Savona concludeva chiedendo il rigetto dell’appello, assumendo la correttezza dell’inquadramento del direttore del mercato ortofrutticolo nell’ottava qualifica. 5.- Le parti hanno depositato memorie difensive e di replica e, alla pubblica udienza del 3 dicembre 2014, il giudizio è stato trattenuto in decisione. 6.- L’appello è manifestamente infondato e va respinto. 7.- Con il primo motivo, l’appellante ripropone la questione dell’applicazione dell’articolo 4, comma 9, del decreto ministeriale 10 aprile 1970, secondo cui il trattamento economico del direttore del mercato di città capoluogo di provincia deve essere pari a quello riservato ai funzionari della carriera direttiva preposti ad una unità amministrativa, deducendo l’illegittimità della delibera n. 113 del 1996 di approvazione del regolamento organico che aveva confermato l’inquadramento nell’ottava qualifica funzionale per il direttore del mercato ortofrutticolo all’ingrosso. 7.1- Sulla questione non può che condividersi quanto affermato dal TAR, in considerazione della univoca giurisprudenza cfr., tra le tante, Cons. Stato, 8 settembre 2010, n. 6501 20 marzo 2000, n. 1585 , dovendosi ritenere che l’articolo 4 del decreto ministeriale del 10 aprile 1970 – emanato in un contesto normativo del pubblico impiego basato su carriere per gradi - deve essere coordinato con le regole dell’inquadramento del personale secondo le regole introdotte dal d.P.R. n. 347 del 1983, basato sulle mansioni dei singoli profili professionali. In tale sistema, al direttore di mercato spetta la qualifica dirigenziale se la relativa responsabilità attribuitagli sia riconosciuta tale in base alla declaratoria delle qualifiche e dell’organico dell’ente datore di lavoro in applicazione del d.P.R. n. 347 del 1983. L’attuale sistema non consente quindi di considerare equivalente alle attuali qualifiche dirigenziali la carriera direttiva” a cui si fa riferimento nel decreto, che sono state collocate nelle qualifiche VIII e VII ed escludono che l’unità amministrativa” cui fa riferimento il decreto debba essere identificata con la struttura di massima dimensione secondo le declaratorie relative alle qualifiche funzionali previste dal nuovo ordinamento. In conclusione, nella materia della dirigenza nel pubblico impiego privatizzato, al direttore del mercato ortofrutticolo, già inquadrato come funzionario della carriera direttiva preposto ad una unità amministrativa ai sensi dell'art. 8 della legge n. 125 del 1959 e dell'art. 4 del d.m. 10 aprile 1970 di attuazione, non può essere riconosciuta la qualifica dirigenziale, né può essere estesa automaticamente la successiva disciplina introdotta con il d.P.R. n. 748 del 1972 - il cui attuale assetto normativo è compendiato nel d.lgs n. 165 del 2001 - dovendosi escludere che la qualifica di dirigente possa essere attribuita sulla base della mera valutazione delle mansioni svolte, ove le stesse non siano state, mediante adeguati atti normativi e organizzativi, preventivamente indicate come compiti per i quali è richiesta la qualifica dirigenziale e non vi sia stato il legittimo conferimento di uno specifico incarico della medesima natura. 7.2- Va poi, per inciso, osservato, ai fini dell’interesse ad agire, che - quand’anche nel 1996 il Comune di Savona avesse istituito un posto di qualifica dirigenziale per il posto di direttore del mercato ortofrutticolo - il ricorrente non avrebbe potuto ricoprire il posto, non essendo possibile il passaggio automatico su un posto di qualifica dirigenziale senza concorso il ricorrente non aveva partecipato a concorso per qualifica dirigenziale . 8.- Con il secondo motivo, si assume l’omessa pronuncia della sentenza sulla censura diretta a contestare la legittimità della determinazione di inserire nell’ottava qualifica funzionale i posti di direttore di servizio e quelli equiparati e, quindi, anche il posto di direttore del mercato ortofrutticolo all’ingrosso. Si sostiene che tale determinazione violerebbe l’articolo 40 dell’accordo recepito con il d. P.R. n. 347 del 1983, nella parte in cui disponeva che negli enti di tipo 1 dal 1990 il Comune di Savona doveva essere classificato fra gli enti di tipo 1, per effetto del d.m. 5 ottobre 1990 con il quale era stato assegnato al comune un segretario di livello A andava attribuita la qualifica dirigenziale ai responsabili di strutture di massima dimensione”, mentre la I qualifica dirigenziale ai responsabili delle strutture immediatamente sottostanti a quelle apicali”. L’assunto che il mercato ortofrutticolo di Savona sia una struttura di massima dimensione è meramente tautologica, basata sull’essere il Comune di Savona capoluogo di provincia alla stregua del dettato dell’articolo 4 del decreto del 1970 – non più applicabile nella sua interezza. Tale sillogismo non è più attuale, dovendosi valutare la corrispondenza delle mansioni a quelle proprie dei profili professionali e di tanto ha fatto applicazione il Comune in sede di approvazione del regolamento del 1996 . Infatti, la struttura organizzativa prevista dal regolamento approvato nel 1996 si articola in aree funzionali” se istituite , settori”, servizi” e unità operative”. Ai settori e alle aree funzionali sono preposti dirigenti di ruolo o dirigenti a contratto a tempo determinato , mentre il direttore del servizio è nominato tra i funzionari di VIII qualifica funzionale e il responsabile di unità operativa fra i funzionari di VII qualifica funzionale. I servizi” non sono qualificabili come strutture immediatamente sottostanti a quelle apicali, dato che gli articoli 4 e 5 del regolamento prevedono la possibilità di istituire aree funzionali” sovraordinate ai servizi”, il cui coordinatore è nominato fra i direttori di settore afferenti all’area. Quindi il Comune ha adottato un’articolazione degli uffici che configura il mercato ortofrutticolo come servizio” e colloca il suo direttore nell’ottava qualifica funzionale. Tale sistema non appare irragionevole o illogico e tanto meno in violazione dell’articolo 40 dell’accordo recepito con il d.P.R. n. 347 del 1983, atteso che è stato formulato sulla base delle mansioni proprie di ciascuna funzione. 8.1- Va peraltro considerato che, al momento dell’adozione della delibera n. 113 del 1996, era stata già istituita la qualifica dirigenziale unica in base al d. lgs. n. 29 del 1993 e non potevano trovare applicazione le disposizioni del d.P.R. n. 347 del 1983 che avevano come presupposto l’esistenza di due qualifiche dirigenziali e il comune non poteva individuare uffici di livello dirigenziali ulteriori a quelli già esistenti alla data del 1°agosto 1995 per effetto dell’articolo 1, comma 10, della legge n. 549 del 1995. 8.2- Quanto al passaggio del comune alla classe superiore, per un pacifico principio desumibile dalla legislazione di settore esso non comporta l’automatica attribuzione al personale dipendente di qualifiche superiori e peraltro le delibere del Comune di Savona numeri 222 e 223 del 1992 - di ridefinizione della pianta organica adottate dopo il passaggio alla classe superiore - furono annullate dalla commissione centrale per la finanza locale . 9.- L’appellante sostiene che la determinazione di inserire i posti di direttore di servizio nell’ottava qualifica funzionale sarebbe in contrasto con gli articoli 41 e 43 dello statuto del comune. La norma statutaria prevede la facoltà e non l’obbligo di preporre i dirigenti agli uffici di livello inferiore. Comunque tale facoltà non poteva essere esercitata al tempo, ostando all’inquadramento nel livello dirigenziale il disposto del comma 10 dell’articolo 1 della l. n. 549 del 1995. 10.- La censura di cui al terzo motivo, con cui si lamenta la violazione dei principi generali operanti in materia di profili professionali e di diritto alle mansioni, nonché del principio di buon andamento, è inammissibile per genericità. 11.- Le censure dedotte con il quarto e quinto motivo di appello sono riproduttive dei motivi già esaminati, fermo restando che non può trovare ingresso - nella materia dell’inquadramento del pubblico dipendente, il principio dell’affidamento per come articolato e prospettato dall’appellante. Non assume rilievo giuridico l’ assicurazione che la questione dell’inquadramento nella qualifica dirigenziale sarebbe stata affrontata in sede di revisione della pianta organica. Comunque, va ancora rimarcaco che con le delibere numeri 222 e 223 del 1992 fu previsto l’inquadramento del direttore del mercato ortofrutticolo nel livello dirigenziale, ma le delibere furono annullate dalla commissione per la finanza locale. Peraltro, come ben evidenziato nella sentenza impugnata, non v’è stata neppure la prova che le mansioni del direttore del mercato ortofrutticolo corrisponderebbero a quelle proprie della qualifica dirigenziale, né tali mansioni - mediante adeguati atti normativi e organizzativi - sono state preventivamente indicate come compiti per i quali è richiesta la qualifica dirigenziale. 12. Per le ragioni esposte l’appello deve essere respinto. Le spese del secondo grado di giudizio seguono la soccombenza, nell’importo liquidato in dispositivo. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Quinta , definitivamente pronunciando sull'appello n. 4015 del 2005, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna il dottor Isetta Lorenzo al pagamento in favore del Comune di Savona delle spese del secondo grado di giudizio, che liquida in euro 5.000,00, oltre accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.