Copertura posti vacanti: è preferibile l'accesso dall'esterno

Il ricorso ad una nuova procedura concorsuale costituisce il metodo in grado di assicurare una selezione di professionalità dall’esterno in ipotesi maggiormente in grado di ricoprire la posizione nella qualifica resasi vacante.

Lo ha stabilito il Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza 3707, depositata il 15 luglio 2014. In pratica, sbaglia il dipendente alle dipendenze dell'Ente ritenere sussista l'obbligo per la PA di utilizzare la graduatoria ancora valida e nella quale lo stesso di trova in posizione utile per il nuovo inquadramento. Blocco delle assunzioni. A giudizio della sez. V, se è vero che le proroghe dei termini di efficacia delle graduatorie di concorsi pubblici, tra le quali quella prevista dal citato art. 5, comma 15, d.P.R. n. 268/1987, esprimono un favore per la modalità di copertura dei posti negli organici degli enti pubblici resisi via via vacanti mediante scorrimento, ora tradottosi per gli enti locali nella norma a regime” contenuta nell’art. 91, comma 4, T.U.E.L., è del pari vero che, come di recente affermato dalla medesima Sezione, lo scorrimento delle graduatorie efficaci con ciò consentito trova causa proprio nell’obiettivo di ridurre la spesa pubblica sent. n. 4329/2012 . Già in precedenza l’Adunanza plenaria, nella sentenza n. 14/2011, ha espresso ai sensi dell’art. 99, comma 5, c.p.a., il seguente principio di diritto in presenza di graduatorie concorsuali valide ed efficaci, l’amministrazione, se stabilisce di provvedere alla copertura dei posti vacanti, deve motivare la determinazione riguardante le modalità di reclutamento del personale, anche qualora scelga l’indizione di un nuovo concorso, in luogo dello scorrimento delle graduatorie vigenti § 62 . Il principio stabilito dall'Adunanza. Questa regula iuris è stata espressa dall’organo di nomofilachia sulla base di una ricognizione in chiave diacronica della normativa in materia ai § § da 32 a 39 , dal testo unico degli impiegati civili n. 3 del 1957, il cui art. 8 configurava la scelta di attingere alle graduatorie come espressiva di una ampia discrezionalità dell’amministrazione, sino alla predetta norma a regime” del T.U.E.L., attraverso leggi annuali di manovra finanziaria § 38 . L'Adunanza plenaria è quindi giunta ad enucleare la ratio di questi interventi normativi, statuendo che questi presentano una chiara finalità di contenimento della spesa pubblica, in relazione ai costi derivanti dall’espletamento delle nuove procedure concorsuali § 40 . Occorre peraltro precisare, afferma quindi il Collegio, che il principio affermato nella sentenza in esame è stato ricostruito muovendo dalle modifiche legislative aventi carattere generale, a partire dall’articolo 15, comma 7, d.P.R. n. 487/1997 Regolamento recante norme sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi , mentre per il passato l’Adunanza plenaria ha constatato unicamente la presenza di una pluralità di disposizioni contingenti § 34 . Di conseguenza, precisa la sentenza, si ricavano due corollari che ostano all’accoglimento del ricorso presentato dal dipendente che ha visto frustrate le proprie aspettative. La motivazione della scelta. In primo luogo, prima del medesimo d.P.R. n. 487/1997 non era ricavabile un principio generale dell’ordinamento che imponeva alle amministrazioni di motivare la scelta all’interno dell’alternativa ‘scorrimento graduatoria’ – ‘indizione di un nuovo concorso’, perché le norme che disponevano la proroga dell’efficacia della graduatoria, ivi compresa quella di cui all’art. 5, comma 15, d.P.R. n. 268/1987, invocata dall’appellante, erano contenute o in manovre economiche, e dunque con effetti strettamente connessi con il ciclo di bilancio, o, come nel caso di specie, in rinnovi contrattuali, e quindi valevoli nell’ambito del periodo di vigenza della parte normativa di questi ultimi. Per contro, solo sulla base della generalizzazione della regola l’Adunanza plenaria ha affermato l’obbligo di motivazione. In secondo luogo, è chiaro che in tanto è ravvisabile un dovere di motivazione nei confronti della scelta per una o l’altra delle suddette alternative, in quanto vi siano esigenze o vincoli di bilancio da rispettare. Questo è quindi l’unico profilo che le amministrazioni devono necessariamente ponderare ogniqualvolta si trovino di fronte alla necessità di coprire i propri fabbisogni di personale, rispetto all’alternativa di un nuovo concorso, che trae diretto fondamento dall’art. 97, comma 3, Cost. o all’ulteriore soluzione del ricorso a procedure di mobilità, che tuttavia non è venuto in rilievo nel procedimento . La Sezione, a fronte delle considerazioni sviluppate nel ricorso e relative alle esigenze di razionalità e buon andamento dell’azione amministrativa si inserisce in un discorso ampio, che finisce per trascendere nel merito delle scelte discrezionali. E ciò avuto riguardo al fatto che lo scorrimento della graduatoria avrebbe comunque comportato una scopertura nella qualifica all’epoca posseduta dall’appellante e che, inoltre, il ricorso ad una nuova procedura concorsuale costituisce il metodo in grado di assicurare una selezione di professionalità dall’esterno in ipotesi maggiormente in grado di ricoprire la posizione nella qualifica resasi vacante. In sostanza, si tratta in altri termini di scelte che richiedono la valutazione di una pluralità di profili, rispetto ai quali ha assurto un rilievo determinante l’esigenza di contenimento della spesa solo in epoca successiva ai fatti di causa. Nessun diritto, quindi, alla scorrimento della graduatoria può prevalere sulle scelte dell’amministrazione di provvedere alla provvista di personale mediante nuovi concorsi pubblici. Questa ipotesi non è condivisibile, atteso che, come chiarito dall’Adunanza plenaria nella sentenza n. 14/2011, sopra citata, il riconoscimento legislativo della facoltà di attingere alle graduatorie di concorsi espletati nel periodo di efficacia previsto impedisce di configurare la procedura di scorrimento quale oggetto di un obbligo incondizionato dell’amministrazione, direttamente collegato alla sopravvenuta vacanza del posto § 31 . E ciò perché si tratta appunto di una facoltà discrezionale – del cui esercizio occorre certamente dare conto attraverso una adeguata motivazione, con i limiti e la decorrenza temporale stabiliti nella ridetta pronuncia - di fronte alla quale l’utile posizionamento in graduatoria non fonda un diritto soggettivo pieno all’assunzione. Una simile prospettazione conduce infatti ad elidere le facoltà di apprezzamento discrezionale che invece deve essere riconosciuta agli enti pubblici nella definizione della propria organizzazione interna e nella individuazione delle modalità di copertura delle posizioni funzionali ad essa relative.

Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 14 maggio – 15 luglio 2014, n. 3707 Presidente Maruotti – Estensore Franconiero Fatto Il sig. Orazio Santoro, già dipendente di ruolo del Comune di Grottaglie, con qualifica di istruttore amministrativo, responsabile dell’ufficio archivio e protocollo, partecipava al concorso interno indetto dalla propria amministrazione per la copertura di due posti di ufficiale amministrativo principale, indetto con delibera consiliare n. 169 del 30 maggio 1983 n. 169, collocandosi al terzo posto nella graduatoria finale approvata con delibera n. del 31 dicembre 1986 . Quindi, con il ricorso n. 1314 del 1989, proposto al TAR Puglia – sez. staccata di Lecce, il sig. Santoro censurava la delibera giuntale n. 192 del 22 febbraio 1989, con la quale l’amministrazione indiceva un ulteriore concorso per la copertura di un posto nella medesima qualifica, reso vacante in seguito al collocamento a riposo con decorrenza 1° febbraio 1989 di un dipendente in precedenza inquadrato nella predetta qualifica, anziché scorrere la graduatoria della selezione precedente, come invece preteso dal ricorrente. Il TAR adito respingeva l’impugnativa, affermando che - ai sensi dell’art. 5, comma 15, d.p.r. n. 268 del 1987 Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo sindacale, per il triennio 1985-1987, relativo al comparto del personale degli enti locali” , come modificato dall’art. 26 del d.p.r. n. 494/1987 Norme risultanti dagli accordi contrattuali definiti con le organizzazioni sindacali per il triennio 1985-87 relativi al personale dei Ministeri, degli enti pubblici non economici, degli enti locali, delle aziende e delle amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, del Servizio sanitario nazionale e della scuola” , l’utilizzo delle graduatorie aperte nel triennio di validità ivi previsto costituiva non già un obbligo per le amministrazioni, ma una facoltà discrezionale, il cui preteso scorretto esercizio nel caso di specie era stato dedotto dal ricorrente solo nella memoria conclusionale - il divieto per queste ultime di procedere nell’anno 1989 a nuove assunzioni di personale di ruolo, previsto dall’art. 1, comma 4, l. n. 554/1988 Disposizioni in materia di pubblico impiego” , in difetto del previo esperimento delle procedure di mobilità ex d.p.c.m. 5 agosto 1988, n. 325 Procedure per l’attuazione della mobilità nell’ambito delle pubbliche amministrazioni” , non poteva dirsi operante nei confronti della nuova procedura concorsuale e conseguente graduatoria che ben poteva essere utilizzata, sia in anni successivi al 1989, sia in un momento in cui, avendo la pubblica amministrazione dato attuazione alla disciplina sulla mobilità, il divieto previsto dalla disposizione citata non era più operativo”. Ha proposto appello il sig. Santoro, nel quale contesta specificamente tutte le contrarie statuizioni del giudice di primo grado. Pur ritualmente evocato nel giudizio di secondo grado, il Comune di Grottaglie non si è costituito. Diritto Il Collegio sintetizza innanzitutto la prospettazione contenuta nell’appello, con cui il sig. Santoro sostiene che - l’indizione del concorso pubblico per la copertura del posto nella qualifica di ufficiale amministrativo principale resosi vacante, malgrado il divieto contenuto nell’art. 1 l. n. 554 del 1989, censurata nel secondo e terzo motivo del ricorso di primo grado, è stata disposta in violazione dei principi di razionalità e buon andamento dell’azione amministrativa - tale contrasto discende dal fatto che l’amministrazione ha preferito indire un nuovo concorso e lasciare quindi il posto scoperto sino al venir meno della sopra citata norma di blocco”, anziché coprirlo subito, a seguito della disponibilità manifestata da esso appellante - quest’ultimo ribadisce che tale scelta sarebbe inoltre priva di motivazione e si duole del fatto che il TAR abbia ritenuto tardivamente dedotta tale censura - soggiunge sul punto di avere comunque richiesto con il ricorso di primo grado anche l’assegnazione del posto”, e dunque di avere azionato un diritto soggettivo, in relazione al quale prospettazione il giudice avrebbe dovuto limitarsi a valutare il comportamento omissivo della pubblica amministrazione/datore di lavoro e sanzionare i fatti descritti” - infine, reitera l’assunto secondo cui questo preteso diritto discenderebbe dalla persistente efficacia della graduatoria concorsuale nel quale era stato collocato come idoneo vincitore all’epoca della contestata indizione del nuovo concorso, in virtù dell’art. 5, comma 15, d.p.r. n. 268 del 1987, come modificato dall’art. 26 d.p.r. n. 494 del 1987. Nessuna di queste doglianze può essere accolta. In primo luogo, se è vero che le proroghe dei termini di efficacia delle graduatorie di concorsi pubblici, tra le quali quella prevista dal citato art. 5, comma 15, d.p.r. n. 268 del 1987, esprimono un favore per questa modalità di copertura dei posti negli organici degli enti pubblici resisi via via vacanti, ora tradottosi per gli enti locali nella norma a regime” contenuta nell’art. 91, comma 4, t.u.e.l., è del pari vero che, come di recente affermato da questa Sezione, lo scorrimento delle graduatorie efficaci con ciò consentito trova causa proprio nell’obiettivo di ridurre la spesa pubblica” sentenza 31 luglio 2012, n. 4329 . Già in precedenza l’Adunanza plenaria, nella sentenza 28 luglio 2011, n. 14, ha espresso ai sensi dell’art. 99, comma 5, cod. proc. amm., il seguente principio di diritto in presenza di graduatorie concorsuali valide ed efficaci, l’amministrazione, se stabilisce di provvedere alla copertura dei posti vacanti, deve motivare la determinazione riguardante le modalità di reclutamento del personale, anche qualora scelga l’indizione di un nuovo concorso, in luogo dello scorrimento delle graduatorie vigenti” § 62 . Questa regula iuris è stata espressa dall’organo di nomofilachia sulla base di una ricognizione in chiave diacronica della normativa in materia ai § § da 32 a 39 , dal testo unico degli impiegati civili n. 3 del 1957, il cui art. 8 configurava la scelta di attingere alle graduatorie come espressiva di una ampia discrezionalità dell’amministrazione, sino alla predetta norma a regime” del testo unico degli enti locali, attraverso leggi annuali di manovra finanziaria” § 38 . L’Adunanza plenaria è quindi giunta ad enucleare la ratio di questi interventi normativi, statuendo che questi presentano una chiara finalità di contenimento della spesa pubblica, in relazione ai costi derivanti dall’espletamento delle nuove procedure concorsuali” § 40 . Occorre peraltro precisare che il principio affermato nella sentenza in esame è stato ricostruito muovendo dalle modifiche legislative aventi carattere generale, a partire dall’articolo 15, comma 7, d.p.r. n. 487 del 1997 Regolamento recante norme sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi , mentre per il passato l’Adunanza plenaria ha constatato unicamente la presenza di una pluralità di disposizioni contingenti” § 34 . In base a quanto finora osservato, si ricavano due corollari che ostano all’accoglimento dell’impugnativa del sig. Santoro. In primo luogo, prima del medesimo d.p.r. n. 487 del 1997 non era ricavabile un principio generale dell’ordinamento che imponeva alle amministrazioni di motivare la scelta all’interno dell’alternativa ‘scorrimento graduatoria’ – ‘indizione di un nuovo concorso’, perché le norme che disponevano la proroga dell’efficacia della graduatoria, ivi compresa quella di cui all’art. 5, comma 15, d.p.r. n. 268 del 1987, invocata dall’appellante, erano contenute o in manovre economiche, e dunque con effetti strettamente connessi con il ciclo di bilancio, o, come nel caso di specie, in rinnovi contrattuali, e quindi valevoli nell’ambito del periodo di vigenza della parte normativa di questi ultimi. Per contro, solo sulla base della generalizzazione della regola l’Adunanza plenaria ha affermato l’obbligo di motivazione. In secondo luogo, è chiaro che in tanto è ravvisabile un dovere di motivazione nei confronti della scelta per una o l’altra della suddette alternative, in quanto vi siano esigenze o vincoli di bilancio da rispettare. Questo è quindi l’unico profilo che le amministrazioni devono necessariamente ponderare ogniqualvolta si trovino di fronte alla necessità di coprire i propri fabbisogni di personale, rispetto all’alternativa di un nuovo concorso, che trae diretto fondamento dall’art. 97, comma terzo, Cost. o all’ulteriore soluzione del ricorso a procedure di mobilità, che tuttavia non viene qui in rilievo . Ciò precisato, con le complessive censure proposte nel presente giudizio non è stato prospettato che la scelta di indire un nuovo concorso, anziché scorrere la graduatoria di quello nel quale l’appellante si era collocato come in posizione non utile, abbia determinato apprezzabili riflessi negativi sugli equilibri economici e di bilancio del Comune di Grottaglie. Egli si è invece particolarmente soffermato sui dedotti profili di irragionevolezza, per il fatto che il posto messo nuovamente a concorso è rimasto giocoforza scoperto sino alla perdita di efficacia del limite al turnover disposto dal citato art. 1 l. n. 554 del 1998. Ma questa evenienza, di cui comunque l’amministrazione si è espressamente fatta carico nella delibera giuntale impugnata, oltre ad andare nella direzione del contenimento della spesa imposta dalle disposizioni sopra richiamate, attiene a valutazioni di carattere ampiamente discrezionale, non sindacabili se non in casi di evidente pregiudizio per il buon andamento dell’attività amministrativa, che in questa sede non è stato prospettato. Occorre inoltre evidenziare che le esigenze di razionalità e buon andamento dell’azione amministrativa prospettate dal sig. Santoro si inseriscono nel caso di specie in un discorso più ampio, che finisce per trascendere nel merito delle scelte discrezionali. E ciò avuto riguardo al fatto che lo scorrimento della graduatoria avrebbe comunque comportato una scopertura nella qualifica all’epoca posseduta dall’odierno appellante e che, inoltre, il ricorso ad una nuova procedura concorsuale costituisce il metodo in grado di assicurare una selezione di professionalità dall’esterno in ipotesi maggiormente in grado di ricoprire la posizione nella qualifica resasi vacante. Si tratta in altri termini di scelte che richiedono la valutazione di una pluralità di profili, rispetto ai quali ha assurto un rilievo determinante l’esigenza di contenimento della spesa solo in epoca successiva ai fatti di causa. Deve poi sottolinearsi che la prospettiva dell’appellante muove postula che il dedotto diritto alla scorrimento della graduatoria prevalga sulle scelte dell’amministrazione di provvedere alla provvista di personale mediante nuovi concorsi pubblici. Sennonché questa premessa infondata non è condivisibile, atteso che, come chiarito dall’Adunanza plenaria nella sentenza 28 luglio 2011, n. 14, sopra citata, il riconoscimento legislativo della facoltà di attingere alle graduatorie di concorsi espletati nel periodo di efficacia previsto impedisce di configurare la procedura di scorrimento quale oggetto di un obbligo incondizionato dell’amministrazione, direttamente collegato alla sopravvenuta vacanza del posto” § 31 . E ciò perché si tratta appunto di una facoltà discrezionale – del cui esercizio occorre certamente dare conto attraverso una adeguata motivazione, con i limiti e la decorrenza temporale stabiliti nella ridetta pronuncia - di fronte alla quale l’utile posizionamento in graduatoria non fonda un diritto soggettivo pieno all’assunzione. Una simile prospettazione conduce infatti ad elidere le facoltà di apprezzamento discrezionale che invece deve essere riconosciuta agli enti pubblici nella definizione della propria organizzazione interna e nella individuazione delle modalità di copertura delle posizioni funzionali ad essa relative, come sopra evidenziato. L’appello deve quindi essere respinto. Non vi è luogo a provvedere sulle spese, stante la mancata costituzione del Comune di Grottaglie. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Quinta , definitivamente pronunciando sull'appello n. 8045 del 2003, come in epigrafe proposto, lo respinge. Nulla per le spese del secondo grado del giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.