Gli interventi di edilizia pubblica pretendono una visione d'insieme

Ciò in quanto sussiste la necessità di assicurare il corretto esercizio della funzione pianificatoria in materia di edilizia economica e popolare, ogni qualvolta gli interventi determinino una rilevante incidenza sull’assetto edilizio e urbanistico del territorio.

Di conseguenza, è legittima la delibera del Consiglio comunale che, in autotutela, annulla gli atti approvati dal Commissario che disponeva cinque distinti interventi edilizi. Deve esistere un programma di edilizia residenziale pubblica. L'art. 51, legge 22 ottobre 1971 n. 865, prevede, in alternativa al piano di zona per l'edilizia economica e popolare P.E.E.P. , la possibilità di localizzare i programmi costruttivi di edilizia residenziale pubblica esclusivamente in zone destinate dallo strumento urbanistico primario anche solo adottato, n. 176/1999 e n. 848/1989 alla edilizia residenziale. Ma il Consiglio di Stato ha già puntualizzato che, per poter far ricorso alla speciale procedura in questione, è necessario difettare di un piano di zona adottato o approvato, C.d.S. n. 504/1991 . Conseguentemente, anche dopo le modifiche introdotte all'art. 51, l. n. 865/1971 ad opera della l. 27 giugno 1974, n. 247, l'amministrazione è obbligata al reperimento delle aree da destinare all'edilizia popolare all'interno del piano di zona vigente, in quanto, per ragioni di certezza, economicità ed imparzialità dell'azione amministrativa, finché vigono i vincoli di destinazione a carattere espropriativo ivi previsti, questi vincolano anche il Comune ad esercitare i propri poteri pubblicistici nell'ambito del piano, che non può essere semplicemente tralasciato per indirizzare scelte urbanistiche diverse con la procedura acceleratoria di cui al citato art. 51 C.d.S. n. 80/1992 fatta eccezione per il caso in cui il piano, ancorché esistente, abbia esaurito le proprie possibilità edificatorie così, Cons. giust. amm. n. 607/1998 . In sostanza, deve esistere un programma di edilizia residenziale pubblica, debitamente approvato e finanziato dallo Stato o dalla Regione e quindi in fase operativa, che abbisogni solo della localizzazione delle aree da parte del comune C.d.S. n. 176/1999, n. 37/1985, n. 39/1984 . La delibera di localizzazione. Tanto premesso, precisa il Collegio, la localizzazione, di cui all’art. 51, l. n. 865/1971, non costituisce un mero surrogato della formazione del piano di zona, e pertanto la sua legittimità non deve essere verificata sulla scorta degli stessi parametri, quali l'accertamento di fabbisogno abitativo in un arco di tempo relativamente lungo infatti, poiché il presupposto per l'applicazione della procedura in esame è l’esistenza di un programma di edilizia pubblica, cioè un intervento ormai in fase operativa, che ha bisogno solo dell'indicazione delle aree sulle quali eseguire i lavori, esso deve necessariamente tradursi in un intervento singolo e specifico C.d.S. n. 1019/1991 . Proprio alla luce di tali considerazioni, consegue che, nel diverso caso in cui la delibera di localizzazione si risolve, invece, in un organico programma di edilizia residenziale, comprensivo di una molteplicità di interventi tra loro coordinati, l'analisi del fabbisogno diviene requisito essenziale ed indefettibile ai fini della verifica di legittimità dell'atto nel quale si esprime la suddetta funzione programmatoria C.d.S. n. 87/1999 n. 1014/1996 n. 237/1987 . E ciò innanzi tutto per evitare che la speciale procedura di localizzazione possa comportare l'elusione delle puntuali prescrizioni legali in ordine al riscontro delle reali esigenze di sviluppo edilizio collegate all'evoluzione degli andamenti. Come la medesima Sezione ha già avuto modo di affermare nella citata sentenza n. 396/2009 , Se è vero, infatti, che ai fini della legittimità della speciale procedura prevista dall’articolo 51 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, non è necessaria la previa stima del fabbisogno edilizio da soddisfare con l’intervento edilizio da localizzare, ciò vale, tuttavia, solo quando detto intervento, coerentemente con la ratio della norma sulla cui natura speciale o eccezionale, e quindi non applicabile per analogia a casi diversi da quelli per i quali è stata espressamente prevista, non può ragionevolmente dubitarsi si configuri come un intervento singolo o specifico, e non già quando tale intervento, per le sue obiettive dimensione e per il suo concreto coordinarsi con analoghi interventi edilizi, realizzi un organico programma di edilizia residenziale pubblica . Va assicurato il corretto esercizio della funzione pianificatoria. E proprio con riferimento all’impugnato provvedimento di annullamento di una delle cinque delibere di approvazione di altrettanti interventi di localizzazione nel Comune di Martina Franca, il Collegio ha avuto modo di affermare che l’intervento assentito con la delibera poi annullata in sede di autotutela cioè una delle cinque delibere, delle quali fa parte anche quella il cui annullamento è oggetto della controversia in esame non può essere considerato un intervento singolo e specifico, in quanto in pari data lo stesso commissario straordinario, con le delibere n. 140, 141, 143 N.B. quest’ultima è quella oggetto del giudizio e 144, approvava altre analoghe localizzazioni, sempre con la speciale procedura di cui all’articolo 51 della legge 22 ottobre 1971, dando vita in concreto al di là cioè dell’aspetto formale emergente dalle singole deliberazioni ad un vero e proprio programma organico di intervento residenziale pubblico .

Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 15 maggio - 21 novembre 2013, n. 5526 Presidente Giaccardi – Estensore Forlenza Fatto 1. Con l’appello in esame, l’Impresa edile Liuzzi Maria Giuseppa di seguito indicata come Impresa Liuzzi” , impugna la sentenza 8 settembre 2010 n. 1953, con la quale il TAR per la Puglia, sez. I della sede di Lecce ha respinto il suo ricorso proposto avverso la delibera 20 aprile 2006 n. 37 del Consiglio comunale di Martina Franca. Con tale delibera, si è provveduto all’annullamento di una precedente delibera 14 giugno 2002 n. 143, con la quale il Commissario Prefettizio aveva approvato una localizzazione ex art. 51 l. n. 865/1971 di edilizia residenziale pubblica, come da progetto presentato dall’Impresa Liuzzi. La sentenza appellata afferma, in particolare - a fronte di cinque delibere del Commissario straordinario afferenti ad interventi di localizzazione ex art. 51 l. n. 865/1971 , il Consiglio comunale di Martina Franca ha ritenuto che le stesse prefigurassero un organico programma di edilizia residenziale, per approvare il quale era, però, necessario seguire il relativo iter procedimentale e cioè utilizzare le scansioni, o quantomeno prevedere le garanzie connesse all’approvazione del piano di zona ex l. n. 167/1962” - se è vero che la localizzazione di un singolo intervento costruttivo è svincolata dalla previa ricognizione del fabbisogno abitativo, essendo essa rivolta alla soddisfazione di esigenze abitative immediate e urgenti”, così sfuggendo alla logica della programmazione urbanistica in senso stretto”, nondimeno tale localizzazione non può comprendere una pluralità di interventi che per dimensioni siano tali da incidere in modo significativo sull’assetto urbanistico della pianificazione vigente” - in tale ultimo caso, la localizzazione di singoli interventi non può essere oggetto di valutazione atomistica da parte dell’amministrazione pubblica locale, la quale è invece tenuta ad esaminare il programma costruttivo nella sua globalità, anche allo scopo di valutarne in maniera appropriata l’impatto nell’assetto urbanistico del territorio” - l’annullamento delle delibere relative a tali interventi risponde all’interesse pubblico individuato nella necessità di assicurare il corretto esercizio della funzione pianificatoria in materia di edilizia economica e popolare, con riguardo ad interventi di rilevante incidenza sull’assetto edilizio e urbanistico del territorio”. Avverso tale sentenza, vengono proposti seguenti motivi di appello error in iudicando, in relazione a tre ordini di motivi pagg. 4 – 11 app. a la sentenza omette di esaminare ciascuna delle articolate censure proposte in ricorso” b la decisione si limita a un sindacato puramente esterno, svincolato dalla concreta fattispecie dedotta in giudizio e comunque in gran misura inidoneo a disattendere le articolate doglianze” c carenza di una correlazione logico – giuridica tra le considerazioni poste nelle premesse e la decisione finale assunta sulla fattispecie dedotta in giudizio”. Secondo l’appellante, ciò evidenzia - che la decisione non è direttamente riferibile alla concreta fattispecie dedotta in giudizio”, poichè il primo giudice ha reso una valutazione globale della situazione venuta a verificarsi nel Comune di Martina Franca”, pervenendo a conclusioni d’insieme e non riferite alla sola posizione dell’impresa ricorrente - che la sentenza avrebbe dovuto involgere la valutazione del solo provvedimento amministrativo impugnato, il quale a sua volta atteneva a un singolo intervento localizzativo per la realizzazione di 100 alloggi di edilizia residenziale pubblica”, né la circostanza di mero fatto della presentazione di altri cinque progetti poteva incidere e far virare in altra direzione il sindacato del TAR” - che risultano del tutto assenti quelle considerazioni giuridiche che avrebbero potuto dar conto di una consecutio e di un rapporto di derivazione logica tra quanto esternato dal Collegio nelle premesse e quanto poi concluso ed erroneamente sancito” - che l’amministrazione, prima di procedere all’annullamento, sarebbe dovuta passare attraverso la predisposizione e l’indicazione dei criteri e dei parametri sulla base dei quali pervenire al mantenimento dei progetti localizzativi” - che l’annullamento si fonda solo sull’esigenza di ripristino della legalità violata”, mentre ciò non può costituire il presupposto di un provvedimento di ritiro quando è slegato da un interesse pubblico concreto ed attuale ala rimozione dell’atto”. Inoltre, l’appellante, evidenziato che il giudice di prime cure non ha valutato le numerose altre censure e tutti i rilievi formalizzati dall’odierna appellante in I grado”, che non possono essere invece ritenuti assorbiti dalle ragioni su cui si fonda il rigetto del ricorso instaurativo del giudizio di I grado – ripropone tali motivi non esaminati pagg. 11 – 25 app. . Si è costituito in giudizio il Comune di Martina Franca, che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza. All’udienza di trattazione, la causa è stata riservata in decisione. Diritto 2. L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata. Questo Consiglio di Stato ha già avuto modo di esaminare, con sentenza 26 gennaio 2009 n. 396 e proprio con riferimento al Comune di Martina Franca , il caso di una pluralità di interventi di localizzazione ex art. 51 l. 22 ottobre 1971 n. 865, con considerazioni che non vi è ragione di non ribadire nella presente sede. A tale fine, occorre innanzi tutto ricordare che l'art. 51 della legge 22 ottobre 1971 n. 865, prevede, in alternativa al piano di zona per l'edilizia economica e popolare P.E.E.P. , la possibilità di localizzare i programmi costruttivi di edilizia residenziale pubblica esclusivamente in zone destinate dallo strumento urbanistico primario anche solo adottato, sez. IV, 19 febbraio 1999, n. 176 e 27 novembre 1989, n. 848 alla edilizia residenziale. E’ stato puntualizzato che, per poter far ricorso alla speciale procedura in questione, è necessario che a deve difettare un piano di zona adottato o approvato, C.d.S. sez. IV, 24 giugno 1991, n. 504 b conseguentemente, anche dopo le modifiche introdotte all'art. 51 l. n. 865 del 1971 ad opera della l. 27 giugno 1974, n. 247, l'amministrazione è obbligata al reperimento delle aree da destinare all'edilizia popolare all'interno del piano di zona vigente, in quanto, per ragioni di certezza, economicità ed imparzialità dell'azione amministrativa, finché vigono i vincoli di destinazione a carattere espropriativo ivi previsti, questi vincolano anche il Comune ad esercitare i propri poteri pubblicistici nell'ambito del piano, che non può essere semplicemente tralasciato per indirizzare scelte urbanistiche diverse con la procedura acceleratoria di cui al citato articolo 51 C.d.S., sez. IV, 23 gennaio 1992, n. 80 fatta eccezione per il caso in cui il piano, ancorché esistente, abbia esaurito le proprie possibilità edificatorie così, Cons. giust. amm. 13 ottobre 1998, n. 607 c deve esistere un programma di edilizia residenziale pubblica, debitamente approvato e finanziato dallo Stato o dalla Regione e quindi in fase operativa, che abbisogni solo della localizzazione delle aree da parte del comune C.d.S., sez. IV, 19 febbraio 1999, n. 176 sez. IV, 7 febbraio 1985, n. 37 sez. IV, 30 gennaio 1984, n. 39 . Tanto premesso, la localizzazione di cui all’articolo 51 l. n. 865/1971, non costituisce un mero surrogato della formazione del piano di zona, e pertanto la sua legittimità non deve essere verificata sulla scorta degli stessi parametri, quali l'accertamento di fabbisogno abitativo in un arco di tempo relativamente lungo infatti, poiché il presupposto per l'applicazione della procedura in esame è l’esistenza di un programma di edilizia pubblica, cioè un intervento ormai in fase operativa, che ha bisogno solo dell'indicazione delle aree sulle quali eseguire i lavori, esso deve necessariamente tradursi in un intervento singolo e specifico C.d.S., sez. IV, 3 dicembre 1991, n. 1019 . Proprio alla luce di tali considerazioni, consegue che, nel diverso caso in cui la delibera di localizzazione si risolve, invece, in un organico programma di edilizia residenziale, comprensivo di una molteplicità di interventi tra loro coordinati, l'analisi del fabbisogno diviene requisito essenziale ed indefettibile ai fini della verifica di legittimità dell'atto nel quale si esprime la suddetta funzione programmatoria C.d.S., sez. IV, 29 gennaio 1999, n. 87 4 settembre 1996, n. 1014 15 aprile 1987, n. 237 . E ciò innanzi tutto per evitare che la speciale procedura di localizzazione possa comportare l'elusione delle puntuali prescrizioni legali in ordine al riscontro delle reali esigenze di sviluppo edilizio collegate all'evoluzione degli andamenti. Come questa Sezione ha già avuto modo di affermare nella citata sentenza n. 396/2009 Se è vero, infatti, che ai fini della legittimità della speciale procedura prevista dall’articolo 51 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, non è necessaria la previa stima del fabbisogno edilizio da soddisfare con l’intervento edilizio da localizzare, ciò vale, tuttavia, solo quando detto intervento, coerentemente con la ratio della norma sulla cui natura speciale o eccezionale, e quindi non applicabile per analogia a casi diversi da quelli per i quali è stata espressamente prevista, non può ragionevolmente dubitarsi si configuri come un intervento singolo o specifico, e non già quando tale intervento, per le sue obiettive dimensione e per il suo concreto coordinarsi con analoghi interventi edilizi, realizzi un organico programma di edilizia residenziale pubblica”. 3. Proprio con riferimento all’impugnato provvedimento di annullamento di una delle cinque delibere di approvazione di altrettanti interventi di localizzazione nel Comune di Martina Franca, questo Collegio ha avuto modo di affermare che l’intervento assentito con la delibera poi annullata in sede di autotutela cioè una delle cinque delibere, delle quali fa parte anche quella il cui annullamento è oggetto della presente controversia non può essere considerato un intervento singolo e specifico, in quanto in pari data lo stesso commissario straordinario, con le delibere n. 140, 141, 143 N.B. quest’ultima è quella oggetto del presente giudizio e 144, approvava altre analoghe localizzazioni, sempre con la speciale procedura di cui all’articolo 51 della legge 22 ottobre 1971, dando vita in concreto al di là cioè dell’aspetto formale emergente dalle singole deliberazioni ad un vero e proprio programma organico di intervento residenziale pubblico.” Alla luce delle considerazioni sin qui esposte e che confermano nella presente sede un giudizio già espresso dalla Sezione sugli interventi di localizzazione ex art. 51 l. n. 865/1971 nel Comune di Martina Franca , appare del tutto condivisibile quanto affermato dalla sentenza impugnata che, nel respingere il ricorso instaurativo del giudizio di I grado, ha sottolineato che, nel caso di specie - si trattava un organico programma di edilizia residenziale” - la localizzazione di singoli interventi avrebbe dovuto essere oggetto non già di valutazione atomistica da parte dell’amministrazione pubblica locale, la quale è invece tenuta ad esaminare il programma costruttivo nella sua globalità, anche allo scopo di valutarne in maniera appropriata l’impatto nell’assetto urbanistico del territorio” - infine, l’annullamento delle delibere relative a tali interventi risponde all’interesse pubblico individuato nella necessità di assicurare il corretto esercizio della funzione pianificatoria in materia di edilizia economica e popolare, con riguardo ad interventi di rilevante incidenza sull’assetto edilizio e urbanistico del territorio”. A fronte di quanto affermato, che già sorregge ex se il rigetto dell’appello e la conseguente conferma della sentenza impugnata, occorre ancora osservare che - per un verso, del tutto correttamente il primo giudice sulla scorta di quanto già in precedenza effettuato dall’amministrazione ha valutato la legittimità del provvedimento di annullamento in autotutela non già con riferimento al singolo intervento proposto dall’Impresa Liuzzi, ma inserendolo nel contesto della pluralità degli interventi assentiti. E ciò in quanto, solo in tal modo è possibile valutare se si tratti di un intervento localizzativo singolo ed eccezionale, ovvero di un intervento più ampio ed organico che, per il tramite del frazionamento” in più progetti sia pure presentati ciascuno di essi da una diversa impresa tende a sfuggire alla logica e alle garanzie del piano di zona - per altro verso, del tutto ragionevole appare la valutazione compiuta dall’amministrazione in ordine alla sussistenza dell’interesse pubblico alla ordinata programmazione urbanistico – edilizia del territorio , tale da sorreggere l’esercizio del potere di autotutela, non essendo affatto la medesima tenuta ad una previa definizione di criteri, ai quali successivamente parametrare la eventuale persistenza” dell’efficacia dell’atto di approvazione dell’intervento. Per le ragioni sin qui esposte, devono essere rigettati i motivi di appello riportati sub lett. a , b e c dell’esposizione in fatto pagg. 4 – 11 appello . Il rigetto di tali motivi, comportando la conferma della sentenza impugnata, rende ex se già superfluo procedere all’esame degli ulteriori motivi del ricorso instaurativo del giudizio di I grado, riproposti in grado di appello pagg. 11 – 25 app. . E ciò non perché – come pure affermato dalla sentenza impugnata pag. 6 - il rigetto di taluni motivi rende superfluo l’esame degli ulteriori motivi proposti non essendo possibile, in sede di rigetto, il verificarsi del fenomeno di assorbimento, invece configurabile nel caso di accoglimento del ricorso , bensì perché tali motivi attengono in concreto e riassuntivamente - alla corretta applicazione dell’art. 51 l. n. 865/1971 - alla corretta applicazione degli artt. 21 – octies e 21 – nonies l. n. 241/1990, e dunque alla sussistenza dei presupposti dell’esercizio del potere di annullamento in autotutela - alla carenza di motivazione, al difetto di istruttoria e ad altre figure sintomatiche di eccesso di potere vizianti il provvedimento di annullamento. Ciò comporta che le considerazioni innanzi esposte consentono di sorreggere anche la reiezione dei motivi ora sommariamente ricapitolati, e di cui alle pagg. 11 – 25 dell’atto di appello. Per le ragioni tutte sin qui esposte, l’appello deve essere rigettato, con conseguente conferma della sentenza impugnata. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Quarta definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Impresa edile Liuzzi Maria Giuseppa n. 9917/2010 r.g. , lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata. Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di Martina Franca, delle spese, diritti ed onorari del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi Euro 3.000,00 tremila/00 . Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.