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liberalizzazioni | 31 Luglio 2013

Teatri e cinema: dalla sicurezza al business

di Marilisa Bombi

E’ possibile applicare anche ai cinema la politica di liberalizzazione imposta dalla direttiva Bolkestein o è invece necessario riflettere sulla peculiarità di queste strutture che, di fatto, si qualificano quali opere di urbanizzazione secondaria, secondo l’elencazione prevista dall’articolo 4 della legge 29 settembre 1964, n. 847? Le regioni chiedono chiarezza prima che il Governo vari i regolamenti previsti dai decreti legge Monti e lo fanno anche alla luce della decisione della Corte costituzionale che ha escluso la competenza dello Stato al rilascio delle autorizzazioni per l’apertura delle multi-sale.  

Un po’ di storia. Il primo teatro italiano fu quello progettato e realizzato da Luigi Bramante nella Corte del Vaticano; poi furono edificati quello del Palladio a Vicenza, dell’Aleotti a Parma, nel 1618. E non è un caso, quindi, se ancora nell’800 il codice Zanardelli si preoccupava di rendere obbligatoria l’osservanza delle prescrizioni fornite dall’Autorità, a tutela dell’incolumità pubblica, per l’apertura di luoghi di pubblico spettacolo o ritrovo. Tra l’altro, non è neppure un caso se l’art. 78 del Tulps emanato in attuazione del codice penale Zanardelli prevedeva, specificatamente, la necessità di far verificare ad una apposita commissione tecnica la solidità e la sicurezza, in funzione antincendi, dei teatri ed altri locali di pubblico spettacolo.
Il più antico cinema italiano, inaugurato il 15 dicembre 1905 e realizzato dall'architetto Luigi Bellincioni si trova a Pisa sul retro di Palazzo Agostini: il Cinema Lumière. Il 19 ottobre 1906 vi venne realizzato il primo esperimento di sonorizzazione di pellicole da parte del professore Pietro Pierini dell'Università di Pisa, brevettato dalla Fabbrica pisana di pellicole parlate sotto la dizione ‘Sistema elettrico per sincronismo di movimenti’ e, dopo averne migliorato il funzionamento, come ‘Isosincronizzatore’.
Cinema e teatro sono, per antonomasia, i luoghi in cui all’epoca della redazione del codice penale e del relativo testo unico di pubblica sicurezza, necessitavano, più di ogni altro di verificare le condizioni di sicurezza a tutela dell’incolumità pubblica. E, a dire il vero, cinema e teatri continuano tutt’oggi a prevalere rispetto alle altre tipologie di trattenimento culturale per quanto riguarda la tutela della incolumità pubblica se nel d.m. 19 agosto 1996 «Approvazione della regola tecnica di prevenzione incendi per la progettazione, costruzione ed esercizio dei locali di intrattenimento e di pubblico spettacolo» gran parte delle disposizioni sono riservate proprio a questa tipologia di spettacolo.
Spettacolo sicuro. La disciplina in materia di sicurezza, fino al 1965, è stata l’unica normativa di riferimento per l’apertura delle sale cinematografiche. Risale a questo anno, infatti, la legge 4 novembre 1965, n. 1213 pubblicata in G.U. del 12 novembre 1965, n. 282 e dal titolo «Nuovo ordinamento dei provvedimenti a favore della cinematografia». In particolare, l’art. 31 prevedeva che «La costruzione, la trasformazione e l'adattamento di immobili da destinare a sale e arene per spettacoli cinematografici, nonché l'ampliamento di sale o arene cinematografiche già in attività sono subordinati ad autorizzazione del ministro per il turismo e lo spettacolo». Il medesimo articolo disponeva anche che «I criteri per la concessione dell'autorizzazione […] sono determinati ogni due anni con decreto del ministro per il turismo e lo spettacolo, sentito il parere della commissione centrale per la cinematografia, sulla base dell’incremento della frequenza degli spettatori e delle giornate di attività verificatasi in ciascun comune o frazione o località, nelle sale cinematografiche funzionanti da almeno un biennio». Inoltre, la medesima fonte prevedeva anche la possibilità di ottenere l’autorizzazione in base a specifiche deroghe ai criteri, al fine di «soddisfare le esigenze cinematografiche di zone periferiche e di quartieri realizzati in base alla legge 18 aprile 1962, n. 167, (piani per l’edilizia economica popolare nda) per migliorare la capacità ricettiva degli esercizi cinematografici e per consentire l'apertura di nuove sale nei comuni, nelle frazioni e nelle località che ne fossero sprovvisti o in cui esistano peculiari esigenze di interesse turistico, nonché nei capoluoghi di provincia che non sono provvisti di sale cinematografiche con una ricettività superiore ai 500 posti». Infine, deroghe potevano essere concesse anche per l'apertura di sale cinematografiche, di capienza non superiore a 400 posti, che fossero esclusivamente riservate alla proiezione di film prodotti per i ragazzi, di programmi composti da soli cortometraggi premiati, di film scientifici e didattici e a manifestazioni di carattere culturale organizzate dalla cineteca nazionale.
Con l'art 4, d.lgs 8 gennaio 1998, n. 3, «Riordino degli organi collegiali operanti presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento dello spettacolo, a norma dell'art. 11, comma 1, lett. a), legge 15 marzo 1997, n. 59, la disciplina relativa al sistema autorizzatorio è stata successivamente modificata, nel senso «La costruzione, la trasformazione e l'adattamento di immobili da destinare a sale e arene per spettacoli cinematografici, nonché l'ampliamento di sale o arene cinematografiche già in attività, sono subordinati ad autorizzazione dell'Autorità competente in materia di spettacolo, nei soli casi in cui il numero complessivo dei posti sia o divenga superiore a milletrecento. È necessaria l'autorizzazione anche per adibire un teatro a sala per proiezioni cinematografiche, qualora il numero dei posti sia superiore a milletrecento».
Inoltre, ulteriori modifiche alla disciplina relativa all’apertura delle sale cinematografiche è stata introdotta dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28 «Riforma della disciplina in materia di attività cinematografiche, a norma dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137» che, all’art. 22, demanda la competenza alle regioni. E ciò, evidentemente, conseguentemente all’intervenuta modifica del titolo V cost. intervenuto nel 2001 con la legge costituzionale n. 3. Peraltro, il comma 5 del medesimo art. 22 che manteneva in capo allo Stato il rilascio dell'autorizzazione  all'apertura  di  multisale  con un numero di posti superiori a milleottocento, è stato dichiarato incostituzionale con sentenza 7 - 19 luglio 2005, n. 285. Mentre l’originaria legge 1213/1965 che, per la prima volta, aveva introdotto una disciplina organica per la tutela e valorizzazione dell’arte della cinematografia, è stata in toto abrogata
Tra cultura e liberalizzazioni. Che la cultura possa anche essere un buon affare, lo dimostra inequivocabilmente il risultato di alcune mostre di pittura o l’indotto che gravita attorno a concorsi e premi in genere in ogni ambito artistico: sia esso musicale, che teatrale o cinematografico. Ma ciò non può comportare certamente l’automatica applicazione delle disposizioni in materia di liberalizzazione fino ad ora emanate, al settore cinematografico, a meno di una revisione totale della politica di sostegno al settore, da tempo immemore assicurata dallo Stato.
Come anche per il settore dello spettacolo viaggiante e dei circhi, che fruiscono di finanziamenti ed agevolazioni in genere, il settore cinematografico, infatti, non rileva, dal punto di vista giuridico, come attività imprenditoriale. Tanto per fare un esempio, non ha nulla a che vedere con la disciplina in materia commerciale o artigianale. Se così non fosse, la competenza all’apertura delle sale cinematografiche, fin dall’origine, non sarebbe stata attribuita al Ministero dei beni culturali, ma a quello che si occupa di attività economiche. Com’è il caso, ad esempio, della rete di distribuzione di carburanti.
Per il settore cinematografico, come del resto per le farmacie, tanto per fare un altro esempio, lo Stato ha cercato di assicurare la più ampia diffusione delle strutture sul territorio nazionale. Per il cinema lo ha fatto al fine di veicolare il messaggio culturale che il cinema rappresenta, per le farmacie per assicurare il diritto alla salute. Anima e corpo, insomma. Perché se così non fosse, non avrebbe senso, ed anzi sarebbe illegittimo, il sostegno finanziario alla cinematografia. In altri termini, il settore cinematografico beneficia di agevolazioni proprio in considerazione del fatto che, pur essendo un’attività economica esercitata in forma d’impresa (con alcune rilevanti eccezioni), esprime delle peculiarità che lo sottraggono alla disciplina comunitaria e, a scalare, nazionale, in materia concorrenziale. Insomma, se non viaggiasse su un proprio binario, il comparto non potrebbe certamente fruire di specifici contributi, a fondo perduto, che vengono erogati direttamente dal Ministero dei beni culturali.
L’intervento normativo di maggior rilevanza, a livello comunitario, per quanto concerne l’esercizio dell’attività professionale e di impresa, è certamente la direttiva Servizi 2006/123/CE, recepita nell’ordinamento interno con il decreto legislativo 26 marzo 2010 n. 59. Ebbene, l’art. 7 di tale d.lgs esclude espressamente l’applicazione della disciplina di derivazione comunitaria per diversi settori e, tra questi, alla lett. c), quello relativo ai servizi audiovisivi, ivi compresi «i servizi cinematografici, a prescindere dal modo di produzione, distribuzione e trasmissione»
Semplificazione e liberalizzazione. Non va trascurato, a tale proposito, il fatto che il Governo Monti ha accelerato il processo di liberalizzazione peraltro avviato fin dalla legge 241/1990 con l’introduzione della DIA. In particolare, l'art. 12, commi 3 e 4, d.l. 5/2012, ha previsto che con specifici regolamenti governativi devono essere individuate le attività sottoposte: ad autorizzazione, a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) con asseverazioni; a SCIA senza asseverazioni; a mera comunicazione e quelle del tutto libere. Ciò è conseguenza del fatto che l'art. 1, d.l. n. 1/2012 prevede un procedimento di ri-regolazione delle attività economiche a livello statale, da realizzarsi attraverso strumenti di delegificazione. Il procedimento mira all'abrogazione delle norme che prevedono limitazioni o pongono condizioni o divieti che ostacolano l'iniziativa economica o frenano l'ingresso nei mercati di nuovi operatori, fatte salve le regolamentazioni giustificate da «un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l'ordinamento comunitario» (art. 1, comma 1, lett. a), e che siano adeguate e proporzionate alle finalità pubbliche perseguite (art. 1, comma 1, lett. b). (Per maggiori info il dossier della Camera dei deputati, disponibile all’indirizzo http://documenti.camera.it/Leg17/Dossier/Testi/AP0002.htm)
Il Governo, per quanto riguarda i cinema, si è trovato in una posizione esitante, nel senso che dallo schema di quello che poi è diventato il d.l. 5/2012, dall’art. 42, ogni riferimento alla liberalizzazione delle sale è scomparso. Né si è concluso il processo di ri-regolamentazione, nonostante il termine del 31 dicembre sia ormai scaduto e formalmente nemmeno prorogato. Nella legge n. 228/2012 (art. 1, comma 393), infatti, è stato prorogato il termine di un anno esclusivamente per le professioni turistiche.
Ed è per questo motivo che le regioni vogliono vederci chiaro circa l’applicazione delle disposizioni in materia di liberalizzazione delle aperture degli esercizi cinematografici. Le regioni e le province autonome, afferma, infatti, il documento della Conferenza dell’11 luglio 2013 «hanno più volte ricordato che le sentenze della Corte costituzionale n. 255 e n. 256 del 2004 hanno chiaramente ricondotto lo “spettacolo” nell’ambito della materia concernente la “valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione delle attività culturali” specificando inoltre che “le attività di sostegno degli spettacoli”, tra i quali evidentemente rientrano le attività cinematografiche, sono riconducibili alla materia “promozione ed organizzazione di attività culturali”. Occorre chiarire se il cinema, in virtù appunto della sua specificità di attività di carattere culturale, è esente dall’applicazione delle disposizioni in materia di liberalizzazioni previste dalle normative nazionali».
La richiesta è più che legittima perché la situazione di criticità in cui le regioni si vedono costrette ad operare è palese, a causa di una normativa che si è succeduta, in questi ultimi anni, a ritmo serrato e a volte poco coordinato, proprio nello specifico settore delle semplificazioni. E’ quasi un ossimoro.