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PENALE e PROCESSO

Decreto Coronavirus | 26 Maggio 2020

L. 35/2020: ancora modifiche alle sanzioni per la violazione delle misure di contenimento e contrasto dei rischi da COVID-19

di Fabio Piccioni - Avvocato del Foro di Firenze

A due giorni dalla scadenza, la l. 22/5/2020 n. 35 ha convertito, con modifiche, il d.l. 19/2020, recante Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, che aveva depenalizzato il mancato rispetto delle misure anti-contagio, rimuovendo la valenza penale della sanzione prevista dall’art. 3, comma 4, d.l. 6/2020 (convertito dalla l. 13/2020), oggi abrogato.

L'art. 4, ampiamente rimaneggiato - anche con operazioni di mero drafting normativo - delinea il quadro sanzionatorio delle condotte che costituiscono epifenomeni dei rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus, focalizzandosi su sanzioni diverse, pecuniarie e accessorie, ma più adeguate in termini di efficacia, incisività (e auspicabile) semplicità, irrogate direttamente dall’Autorità amministrativa.

 

Il comma 1, che si apre con la clausola di riserva “salvo che il fatto costituisca reato” (cfr. commi 6 e 7), prevede che la condotta del disobbediente alle 29 restrizioni previste dall’art. 1 c. 2 - anch’esse rimodulate - contenute in D.P.C.M., provvedimenti delle regioni e ordinanze dei sindaci, non integra la contravvenzione di “inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità” (ex art. 650 c.p.), ma costituisce un illecito amministrativo. La prima grande novità, operata in sede di conversione, concerne la riduzione del limite massimo della sanzione pecuniaria da 3.000 a 1.000 euro, con conseguente riduzione della forbice sanzionatoria rispetto al limite minimo, che resta fissato in 400 euro. La logica di tale quotazione al ribasso sembra, tuttavia, costituire un mero stendardo, considerato che nella determinazione dell’entità della sanzione si parte dal minimo, per poi valutare gli eventuali parametri fattuali di commisurazione, soggettivi e oggettivi, del caso concreto. Inoltre, poiché, nella versione d’urgenza, era rimasta fuori la violazione delle misure introdotte in casi di estrema necessità dal Ministro della salute ai sensi dell'art. 32 l. 833/1978, il riferimento ai provvedimenti adottati ai sensi del comma 1 dell’art. 2, è stato esteso anche a quelli di cui al comma 2. Nell’ipotesi in cui la violazione avvenga mediante utilizzo di un veicolo - in tale classificazione, ai sensi dell’art. 47 C.d.S., rientra anche il velocipede - la sanzione è aumentata. Su questo punto, in sede di conversione, si sarebbe potuto cogliere l’occasione di risolvere l’impasse giuridico creato dall’utilizzo della locuzione “fino a 1/3”, sostituendola con quella più semplice e di facile portata applicativa anche in fase di contestazione, “di 1/3”.

 

Ai sensi del comma 2, che non ha subito variazioni, in caso di violazione delle misure concernenti la sospensione o la limitazione di determinate attività ricreative, commerciali o professionali, si applica altresì la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio da 5 a 30 giorni, irrogata dall’Autorità competente. Conseguentemente, ai sensi del comma 4, laddove risulti necessario impedire la prosecuzione o la reiterazione della violazione, “l’organo accertatore” - locuzione correttamente sostituita, rispetto alla precedente “l’autorità procedente” - può disporre la misura cautelare della chiusura provvisoria dell’attività fino a 5 giorni, che dovranno, poi, essere scomputati, come “presofferto”, dalla sanzione definitiva.

 

Il comma 5 prevede che, in caso di reiterazione specifica della violazione di cui al comma 1 - id est di una qualsiasi delle misure dell’art. 1, comma 2 - la sanzione pecuniaria è raddoppiata (da 800 a 2.000 euro) e quella accessoria è applicata nella misura massima, pari a 30 giorni.

 

Il comma 3, come modificato in sede di conversione, delinea il procedimento di applicazione della sanzione amministrativa, che resta disciplinato dalle disposizioni delle sezioni I e II del capo I della l. 24/11/1981 n. 689 - secondo la seguente scansione: accertamento (art. 13); contestazione, o notifica della violazione entro 90 giorni - termine sospeso fino al 31/5/2020, dall’art. 103, comma 6-bis, d.l.. 18/20, convertito con modifiche dalla l. 27/2020 (art. 14); eventuali scritti difensivi con richiesta di audizione - che, poi, si intrecciano, farraginosamente, con quelle recate dal codice della strada (che costituisce, decisamente, un fuor d’opera). Infatti, ai soli fini del pagamento in misura ridotta, si applica l’art. 202, commi, 1, 2 e 2.1 C.d.S.; ne deriva che, per estinguere l’obbligazione, il trasgressore, entro 60 giorni dalla contestazione della violazione, è ammesso a effettuare il pagamento nella misura minima di 400 euro. Se, poi, la conciliazione è effettuata entro 5 giorni dalla contestazione, è prevista la riduzione dell’importo del 30%, con pagamento della sanzione di 280 euro. Alla disciplina de qua, risulta applicabile l’art. 108, comma 2, d.l. 18/2020, convertito dalla l. 27/2020, che, in via eccezionale e transitoria, estende, nel periodo dal 17/3/2020 al 31/5/2020, l’applicazione dello sconto in caso di pagamento effettuato fino a 30 giorni dalla contestazione. La somma dovuta può essere corrisposta: presso l’Ufficio dal quale dipende l’agente accertatore, che rilascia apposita quietanza ai sensi dell’art. 387 Reg. C.d.S.; mediante versamento su conto corrente postale o, se l’amministrazione lo preveda, su conto corrente bancario, ovvero mediante strumenti di pagamento elettronico; infine, laddove l’agente accertatore sia munito di idonea apparecchiatura, il conducente può anche effettuare il pagamento immediatamente su strada, mediante strumenti di pagamento elettronico (carta di credito e bancomat), nelle mani dell’agente accertatore, che ne rilascia ricevuta. In caso di mancato pagamento, le sanzioni per le violazioni delle misure disposte con D.P.C.M. o con ordinanza del Ministero della salute, sono irrogate dal Prefetto, quelle che riguardano le misure di carattere territoriale, dalla Regione o dal Sindaco. I termini del procedimento amministrativo sanzionatorio restano, comunque, sospesi fino al 15 maggio 2020 - ai sensi dell’art. 103 d.l. 18/2020, convertito dalla l. 27/2020, come ulteriormente prorogato dal d.l. 23/2020. Il procedimento, quindi, prosegue ai sensi della l. 689/1981, secondo la seguente scansione: ordinanza di archiviazione degli atti / ordinanza-ingiunzione (art. 18); eventuale opposizione dinanzi all’autorità giudiziaria (art. 22, art. 6 d.lgs. 150/2011, artt. 413-441 c.p.c.); eventuale richiesta di rateizzazione (art. 26); eventuale esecuzione forzata per la riscossione delle somme (art. 27); prescrizione (art. 28).

 

Ai sensi dei commi 6 e 7, resta penalmente sanzionata la sola violazione del «divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena, applicata dal sindaco quale autorità sanitaria locale, perché risultate positive al virus», di cui all’art. 1 c. 2 lett. e). La pena è individuata attraverso il rinvio alla contravvenzione di cui all’art. 260 R.D. 27/7/1934 n. 1265, recante Testo Unico delle leggi sanitarie - sempre che il fatto non integri un delitto contro la salute pubblica (art. 452 c.p., o altro più grave) - il cui assetto punitivo, appositamente inasprito, prevede l’arresto da 3 a 18 mesi e l’ammenda da 500 a 5.000 euro.

 

Il comma 8, reca le necessarie disposizioni di diritto intertemporale, per consentire l’agevole trapasso dal regime penale a quello amministrativo. La previsione applica il principio del favor rei, stabilendo che la depenalizzazione si applica retroattivamente, con sanzione fissa corrispondente alla misura minima ridotta alla metà - pari a 200 euro. La precisazione consente di evitare l’effetto perverso derivante dalla convergenza in materia, di due diversi “principi di legalità” - ex art. 2, comma 2, c.p. ed ex art. 1 l. 689/81 - che avrebbero portato, per un fatto commesso anteriormente all’entrata in vigore del decreto, al paradosso dell’inapplicabilità sia della sanzione penale (non più vigente al momento del giudizio), che della sanzione amministrativa (non ancora vigente al momento del fatto). Segue il rinvio materiale all’applicabilità degli artt. 101 e 102 d.lgs. 507/1999. Anche in questo caso, in sede di conversione, si sarebbe potuto specificare se anche la sanzione accessoria della chiusura dell’esercizio, già prevista dal d.l. 6/2020, possa essere applicata retroattivamente.

 

Il comma 9 prevede che, a livello organizzativo, il Prefetto è chiamato ad assicurare l’esecuzione delle misure di contenimento della diffusione del virus. A tal fine, si avvale delle Forze di polizia e delle Forze armate cui è attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza; inoltre, in sede di conversione, sono stati aggiunti anche il personale della polizia municipale, con qualifica di agente di pubblica sicurezza (ex art. 5 l. 65/1986), nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e, per le operazioni nei luoghi di lavoro, del personale ispettivo dell’A.S.L. competente per territorio (art. 13 d.lgs. 81/2008) e dell’Ispettorato nazionale del lavoro (d.lgs. 149/2015). Come notazione finale, stante l’inserimento della Polizia Municipale tra gli organi accertatori solo in sede di conversione, resta da chiedersi la copertura normativa del loro precedente operato.

 

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