In tema di reati marittimi, e segnatamente della fattispecie incriminatrice di occupazione abusiva di spazio demaniale prevista e punita dagli artt. 54 e 1161 del codice della navigazione, è arbitraria l'occupazione del demanio marittimo protrattasi oltre la scadenza della concessione sino al rilascio della nuova, pur già richiesta.
Lo ha stabilito la terza sezione penale della Suprema Corte di Cassazione, con la sentenza n. 227, depositata il 9 gennaio 2018. L’occupazione abusiva del demanio marittimo. L’art. 55 del codice della navigazione stabilisce testualmente che l’esecuzione di nuove opere entro una zona di 30 metri dal demanio marittimo o dal ciglio di terreni elevati dal mare è sottoposta all’autorizzazione del capo del compartimento. La medesima norma, al comma quinto, aggiunge che quando siano abusivamente eseguite nuove opere entro la zona indicata nei primi due commi, l’autorità marittima provvede ai sensi dell’articolo precedente. Quest’ultimo, e cioè l’art. 54, a sua volta recita che qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il capo del compartimento ingiunge al contravventore di rimettere la cose in pristino entro il termine a tale fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell’ordine, provvede d’ufficio, a spese dell’interessato. A tal proposito, deve escludersi qualsiasi possibilità di sdemanializzazione tacita del demanio marittimo, attuabile solo in forma espressa mediante uno specifico provvedimento di carattere costitutivo da parte dell'autorità amministrativa competente. In altri termini, l'occupazione dello spazio demaniale marittimo è arbitraria ogni volta in cui non sia legittimata da un valido ed efficace titolo concessorio, rilasciato in precedenza e non surrogabile da altri atti. Secondo la giurisprudenza di legittimità, il reato previsto dagli artt. 55 e 1161 del codice della navigazione, concernente l’esecuzione di opere intraprese nelle zone di rispetto del demanio marittimo senza l’autorizzazione del capo del compartimento, ha natura permanente tale permanenza, tuttavia, cessa al termine dell’esecuzione delle opere abusive. Ciò in quanto, nell’ipotesi dell’occupazione del demanio marittimo art. 54 del codice della navigazione il soggetto attivo invade in maniera permanente un bene di proprietà dello Stato mentre nell’ipotesi di costruzione nella zona di rispetto che è quella di cui alla sentenza in commento , il bene utilizzato per l’esecuzione dell’opera è normalmente di proprietà, dello stesso privato che l’ha effettuata, e quindi non si verifica alcun tipo di invasione di un immobile altrui. Quando tale bene consiste nella realizzazione di un manufatto abusivo non rimosso, la permanenza cessa solamente con il sequestro del manufatto medesimo, ancorché si tratti di edificio di risalente realizzazione. Seguendo una impostazione restrittiva, la Suprema Corte di Cassazione è giunta pure a ritenere integrato il reato in esame anche dalla esclusione o semplice limitazione dell'utilizzo del pubblico demanio. Quanto alla nozione di zona di rispetto , si è ritenuto che questa sussista anche qualora la condotta abbia ad oggetto la striscia di terreno immediatamente a contatto con il mare e, comunque, non coinvolta dallo spostamento delle sue acque, tenuto conto anche delle maree, nonché quell'ulteriore porzione fra detta striscia e l'entroterra che venga concretamente interessata dalle esigenze di pubblico uso del mare. Del pari, la Suprema Corte ha statuito che, in tema d'occupazione abusiva di spazi demaniali, pur non facendo parte il mare territoriale del demanio marittimo in quanto res communis omnium , è configurabile il reato di cui all'art. 1161 del codice della navigazione in caso d'uso privato di zone del mare territoriale in assenza di concessione demaniale. Va infatti considerato che il Regolamento d'esecuzione del codice della navigazione per la navigazione marittima art. 524, d.P.R. n. 328/1952 prevede che per l'occupazione e l'uso delle zone predette trovano applicazione le disposizioni stabilite per il demanio marittimo dal Codice della navigazione e dal relativo Regolamento d'esecuzione. L’elemento psicologico del reato La violazione in esame ha natura contravvenzionale pertanto, a norma dell’art. 42, ultimo comma, c.p., l’autore di essa risponde della propria azione od omissione cosciente e volontaria sia dolosa cioè secondo l’intenzione che colposa cioè contro l’intenzione . Peraltro, sempre in tema di tutela del demanio, si è ritenuto debba escludersi l'elemento psicologico del reato di occupazione abusiva di spazio demaniale, quando la condotta dell'agente non sia conseguenza della ignoranza della legge penale, ma riveli una volontà contraria alla violazione di legge e l'agente abbia assolto all'onere della prova di aver fatto tutto il possibile per uniformarvisi. e l’occupazione arbitraria. Va ricordato che la Suprema Corte ha più volte definito arbitraria art. 1161 c. nav. e, cioè, contra legem , l’occupazione del demanio marittimo, quando non sia legittimata da titolo concessorio, valido ed efficace, in precedenza rilasciato. L'atto formale di concessione non può essere surrogato da autorizzazioni verbali, eventualmente provenienti da organi della pubblica amministrazione, poiché la volontà di questa si manifesta validamente, in questa materia, con provvedimenti formali, in forza dei quali soltanto si instaura il rapporto di concessione. Tali principi trovano applicazione anche nel caso di cosiddetta proroga o di rinnovo della concessione, sicché la protrazione dell'occupazione di spazio marittimo, da parte del privato, in attesa dell'emanazione del nuovo provvedimento di concessione, è da considerarsi arbitraria , secondo la previsione dell'art. 1161 c. nav., così come l'occupazione per la prima volta, senza che vi sia mai stato un atto di concessione.
Corte di Cassazione, sez. III Penale, sentenza 13 giugno 2017 – 9 gennaio 2018, n. 227 Presidente Cavallo – Relatore Liberati Ritenuto in fatto 1. Con ordinanza del 11 luglio 2016 il Tribunale di Sassari ha respinto l’appello proposto dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Tempio Pausania nei confronti della ordinanza del 27 maggio 2016 del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Tempio Pausania, con cui era stato disposto il dissequestro di un manufatto destinato alla rivendita di mitili o stabulario , sito in omissis , e la sua restituzione a favore della terza interessata, Dego Mitili soc. coop. a r.l., nell’ambito del procedimento a carico di D.M.F. , per i reati di cui agli artt. 44, lett. c , d.P.R. n. 380 del 2011 per avere realizzato, in mancanza di titolo abilitativo, in area sottoposta a vincolo paesaggistico, un barbecue, un lavello, un piano d’appoggio e una tettoia , 181 d.lgs. n. 42 del 2004 per avere realizzato le opere suddette in aree dichiarate di notevole interesse pubblico con d.M. 30/11/1965 , 54 e 1161 cod. nav. per avere arbitrariamente occupato il demanio marittimo, mantenendovi tre fabbricati residenziali e uno destinato alla rivendita di mitili nonostante la scadenza della relativa concessione demaniale, dunque in assenza di titolo abilitativo . 2. Avverso tale ordinanza ha proposto ricorso per cassazione il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Tempio Pausania, affidato a due motivi, premettendo che - con decreto del 25 marzo 2016 il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Tempio Pausania aveva disposto il sequestro preventivo di tre fabbricati residenziali e di uno destinato alla rivendita di mitili in XXXXX, essendo stata accertata la realizzazione recente di alcuni manufatti minori in assenza di titolo abilitativo con la conseguente configurabilità dei reati di cui agli artt. 44, lett. C, d.P.R. n. 380 del 2001 e 181 d.lgs. n. 42 del 2004 e la prosecuzione della occupazione di aree demaniali nonostante la scadenza della relativa concessione - con ordinanza del 21 aprile 2016 il Tribunale di Tempio Pausania aveva poi respinto la richiesta di riesame avanzata al riguardo dall’indagato D.M.F. , sottolineando la scadenza della concessione demaniale e l’irrilevanza della presentazione della richiesta di rilascio di una nuova concessione, non essendovi elementi certi riguardo al suo rilascio, nonché l’assenza di titoli abilitativi in relazione ai manufatti di nuova realizzazione, in relazione ai quali era stata emessa ordinanza di demolizione in data 19 febbraio 2016 - il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Tempio Pausania, con ordinanza del 27 maggio 2016, aveva accolto la richiesta di restituzione avanzata dal terzo proprietario dei beni sequestrati, la Dego Mitili soc. coop. a r.l., amministrata da D.M.G. , disponendo il dissequestro del fabbricato destinato alla rivendita di mitili, in considerazione del rilascio di concessione demaniale a favore di tale società fino al 2020 e degli esiti favorevoli degli atti del procedimento volto al rilascio di concessione demaniale riguardo a tutti i manufatti - avverso tale ordinanza il Pubblico Ministero aveva proposto appello al Tribunale di Sassari, sottolineando la mancanza di concessione demaniale in relazione alle aree su cui insistevano i fabbricati realizzati dall’indagato, con la conseguente permanenza dei presupposti per il mantenimento del sequestro, ma tale impugnazione era stata respinta dal Tribunale. 2.1. Tanto premesso, con un primo motivo ha denunciato violazione degli artt. 321 cod. proc. pen. e 1164 cod. nav., per l’erronea affermazione da parte del Tribunale della insussistenza dei presupposti per il mantenimento del sequestro, non essendo stata adeguatamente considerata la natura permanente del reato di occupazione abusiva di area demaniale e la perdurante mancanza di un valido titolo concessorio, che consentisse il mantenimento delle opere e la prosecuzione della occupazione dell’area, con la conseguente erroneità della affermazione della cessazione dei presupposti per il permanere del sequestro preventivo. Ha, inoltre, prospettato l’irrilevanza, rispetto alla indebita prosecuzione della occupazione dell’area demaniale su cui erano stati mantenuti tre fabbricati a uso residenziale e lo stabulario destinato alla rivendita di mitili nonostante la scadenza della concessione demaniale, del rilascio di altra concessione da parte della Regione Sardegna fino al 2020, in quanto relativa a uno specchio d’acqua della estensione di un ettaro e prospiciente i beni in sequestro, nel quale avviene una fase della produzione dei mitili, destinati a essere successivamente trasportati presso lo stabulario, per la lavorazione e la rivendita, non riguardando tale concessione i fabbricati in sequestro. Ha sottolineato anche l’irrilevanza dei pareri favorevoli espressi dalla Agenzia del Demanio e dall’Ufficio Circondariale Marittimo di Golfo Aranci, trattandosi di atti prodromici al rilascio della concessione per l’occupazione dell’area demaniale, tuttavia non ancora rilasciata. 2.2. Con un secondo motivo ha denunciato violazione del principio di proporzionalità di cui all’art. 275 cod. proc. pen., cui il Tribunale aveva fatto riferimento pur avendo escluso la sussistenza di esigenze cautelari di qualsiasi genere. 3. Il Procuratore Generale nella sua requisitoria scritta ha concluso per l’annullamento con rinvio dell’ordinanza impugnata, evidenziando che l’immobile sequestrato non era stato assentito con permesso di costruire, tanto che il Comune di Olbia ne aveva ordinato la demolizione in quanto il titolo ottenuto nel 1998 per l’adeguamento igienico - sanitario non era stato preceduto da alcun titolo abilitativo , e che la sospensione di tale ordinanza era stata disposta dal giudice amministrativo solo in considerazione del pregiudizio grave e irreparabile che sarebbe derivato dalla esecuzione della demolizione, ma non anche per la fondatezza della pretesa fatta valere dall’indagato, con la conseguenza che detto immobile doveva continuare a essere considerato abusivo, giacché gli atti prodromici ed endoprocedimentali adottati dalla Agenzia del Demanio e dell’Ufficio Circondariale Marittimo di Golfo Aranci non potevano considerarsi equipollenti al rilascio della autorizzazione alla occupazione del suolo demaniale. Ha, inoltre, sottolineato l’errata considerazione da parte del Tribunale del tempo trascorso tra la presentazione della domanda di rilascio della concessione demaniale, dovendo considerarsi rigettata, ai sensi dell’art. 55 cod. nav., la richiesta non accolta entro novanta giorni dalla sua presentazione. 4. La terza interessata, Dego Mitili soc. coop. a r.l., ha depositato memoria ai sensi dell’art. 611 cod. proc. pen., chiedendo il rigetto del ricorso del Pubblico Ministero. 4.1. Ha preliminarmente esposto che la Regione Sardegna, con determinazione del Direttore del Servizio Pesca e Acquacoltura del 31 marzo 2017, aveva autorizzato la Dego Mitili alla occupazione provvisoria del manufatto destinato a stabulario, in attesa del rilascio del titolo definitivo, con il conseguente venir meno delle esigenze cautelari prospettate dal Pubblico Ministero ricorrente, essendo stato rilasciato un titolo legittimante l’occupazione del bene. Ha, inoltre, evidenziato il rilascio da parte del Comune di Olbia, in data 28 novembre 2016, dell’accertamento di conformità del manufatto di cui era stata contestata l’abusività, con il conseguente venir meno anche di quest’ultima. 4.2. Ha pertanto affermato la legittimità della occupazione dell’area demaniale, attraverso lo stabulario destinato alla lavorazione e alla rivendita dei mitili, autorizzata dalla Regione Sardegna mediante il provvedimento di autorizzazione alla occupazione anticipata, ribadendo i dati della pendenza del procedimento volto al rilascio della concessione e il pagamento a favore della Agenzia del Demanio delle indennità per l’occupazione di tale area, con il conseguente venir meno anche dei presupposti di pericolo necessari per la disposizione e il mantenimento del sequestro. Ha prospettato anche la regolarità edilizia del medesimo fabbricato, a seguito dell’accertamento di conformità rilasciato dal Comune di Olbia, adottato all’esito della Conferenza dei Servizi che aveva visto coinvolte tutte le amministrazione interessate, e la cessazione delle esigenze cautelari quali prospettate dal Pubblico Ministero, essendo intervenuto un provvedimento espresso che aveva attestato la piena conformità urbanistica e paesaggistica del manufatto in sequestro e la suddetta autorizzazione alla occupazione provvisoria dell’area demaniale su cui insisteva lo stabulario il ripristino del vincolo si sarebbe, quindi, posto in contrasto con tale provvedimento e avrebbe anche pregiudicato gravemente l’attività imprenditoriale di raccolta e rivendita di molluschi svolta dalla Dego Mitili all’interno di tale fabbricato, che vedeva occupati sei dipendenti della società, assunti a tempo indeterminato e che si sarebbero trovati disoccupati in caso di cessazione di tale attività. Considerato in diritto 1. Il ricorso del Pubblico Ministero è fondato. 2. Va ricordato che costituisce principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte quello secondo cui è arbitraria l’occupazione del demanio marittimo protrattasi oltre la scadenza della concessione sino al rilascio della nuova, pur se già richiesta Sez. 3, n. 29910 del 23/06/2011, Bianchi, Rv. 250664 Sez. 3, n. 34622 del 22/06/2011, Barbieri, Rv. 250976 Sez. 3, n. 16495 del 25/03/2010, Massacesi, Rv. 246773 Sez. 3, n. 16570 del 24/01/2007, Ricchiuto, Rv. 236492 . Deve, infatti, essere qualificata come arbitraria e indebita ogni occupazione di spazio demaniale marittimo in assenza di un valido ed efficace titolo concessorio, posto che, evidentemente, il titolo che abbia esaurito i suoi effetti, per la scadenza del relativo termine di efficacia, non può produrli ulteriormente, successivamente a tale scadenza, e che esso è indispensabile per una lecita occupazione di parti del demanio marittimo, configurandosi, in mancanza o in presenza di titolo scaduto e non tempestivamente rinnovato , il reato di abusiva occupazione di spazio demaniale marittimo di cui agli artt. 54 e 1161 cod. nav Ne consegue la sussistenza degli indizi del reato di cui agli artt. 54 e 1161 cod. nav., per effetto e in conseguenza del mantenimento dei manufatti realizzati dalla società amministrata dall’indagato oltre la scadenza del termine indicato nella concessione e in mancanza di un nuovo titolo abilitativo, necessario per una lecita occupazione di aree dello spazio demaniale marittimo. Tale provvedimento non è, poi, surrogabile dagli atti del procedimento amministrativo iniziato a seguito della presentazione della richiesta di nuova concessione tra cui il parere favorevole rilasciato dall’Agenzia del Demanio il 25/1/2016 e quello dell’Ufficio circondariale di Golfo Aranci del 3/3/2015, peraltro subordinatamente alla regolarità edilizia, urbanistica e paesaggistica dei manufatti, allo stato mancanti, trattandosi di area vincolata e mancando il necessario nulla osta paesaggistico , e neppure dalla determinazione da parte della Agenzia del Demanio della indennità dovuta dalla Dego Mitili per l’occupazione delle aree demaniali fino al 31/12/2016, trattandosi di atti prodromici al rilascio della nuova concessione legittimante l’occupazione dello spazio demaniale, di cui occorre la formale e definitiva adozione per poter ritenere tale atto esistente ed efficace, oppure di atti volti a regolare attraverso il pagamento di una indennità le conseguenze della occupazione senza titolo, anch’essi non implicanti l’esistenza di un titolo che consenta di ritenere legittima l’occupazione. Ciò comporta la contrarietà al suddetto orientamento interpretativo della affermazione del Tribunale circa l’insussistenza di indizi del reato di cui agli artt. 54 e 1161 cod. nav., per effetto della adozione di tali atti endoprocedimentali e della determinazione dell’ammontare della indennità dovuta per l’occupazione dell’area demaniale, privi di effetto legittimante della condotta illecita, e dunque ininfluenti riguardo alla sussistenza degli indizi del reato e al conseguente mantenimento del vincolo cautelare. Anche l’altra affermazione del Tribunale secondo cui il tempo trascorso dall’inizio del procedimento amministrativo, avviato nel 2011, consentirebbe di ritenere ipotizzabile il rilascio della concessione demaniale marittima, risulta contraria al suddetto orientamento e alle disposizioni che regolano il rilascio delle concessioni per l’occupazione di spazi del demanio marittimo, non essendo al riguardo contemplato un silenzio accoglimento, dovendo, invece, considerarsi rigettata, ai sensi dell’art. 55, comma 3, cod. nav., la richiesta di rilascio di concessione non accolta entro novanta giorni dalla sua presentazione. 3. Risulta, poi, improprio il rilievo attribuito alla concessione demaniale rilasciata alla medesima Dego Mitili fino all’anno 2020, in quanto la stessa, come evidenziato dal Pubblico Ministero, riguarda lo specchio d’acqua antistante i fabbricati edificati dalla Dego Mitili, tra cui lo stabulario utilizzato per la lavorazione e la rivendita dei molluschi o mitili oggetto del provvedimento di dissequestro censurato dal Pubblico Ministero ricorrente. Anche tale provvedimento non è, dunque, idoneo a esplicare alcuna efficacia legittimamente della occupazione dello spazio demaniale mediante detto fabbricato, privo, allo stato, di titolo che la renda legittima. La circostanza che lo stabulario sia funzionale e strumentale alla attività di allevamento e rivendita di molluschi svolta nello specchio d’acqua antistante, dato in concessione alla Dego Mitili, non comporta, infatti, la legittimità della sua presenza nello spazio demaniale, non essendo contemplato nel provvedimento concessorio, che non può estendersi a manufatti dotati di autonoma consistenza e suscettibili di autonomo utilizzo. Anche l’affermazione relativa alla regolarità edilizia del medesimo fabbricato, non ostativa al rilascio della concessione demaniale, in quanto esistente dal 1997 e di cui è stata sospesa la demolizione con ordinanza del Tribunale amministrativo regionale, con il conseguente venir meno delle esigenze cautelari al riguardo cioè limitatamente al mantenimento del sequestro dello stabulario , risulta errata, per le considerazioni già svolte a proposito della necessità di un provvedimento concessorio espresso, oltre che per la necessità di altrettanto espressi titoli urbanistici e paesaggistici, e cioè permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, allo stato mancanti. 4. Gli elementi ulteriori sopravvenuti e prospettati dalla terza interessata proprietaria del fabbricato con la memoria, consistenti nella autorizzazione alla occupazione provvisoria dell’area su cui insiste lo stabulario e nell’accertamento di conformità delle opere abusive, non considerati dal Tribunale, richiedono, poi, accertamenti in fatto preclusi nel giudizio di legittimità. Dovranno, infatti, essere verificate estensione e contenuto di tale autorizzazione alla occupazione provvisoria dello spazio del demanio marittimo, tenendo conto del fatto che, come evidenziato, il reato di abusiva occupazione con opere dello spazio demaniale marittimo in assenza di autorizzazione non può essere dichiarato estinto per il rilascio dell’autorizzazione a seguito di silenzio-assenso, in quanto tale autorizzazione - in base al disposto del citato art. 55 cod. nav. - deve intendersi negata se entro novanta giorni l’amministrazione non abbia accolto la domanda dell’interessato, e non rileva al fine della configurabilità del reato il successivo rilascio dell’autorizzazione a mantenere le opere in precedenza abusivamente realizzate Sez. 3, n. 7782 del 21/01/2014, De Flavis, Rv. 258698 . L’accertamento di conformità, che richiede comunque la conformità dell’opera agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati, tanto al momento della realizzazione dell’opera quanto al momento della presentazione della domanda, che può avvenire fino alla scadenza dei termini di cui agli artt. 31, comma 3, 33, comma 1, e 34, comma 1, d.P.R. 380/2001, e, comunque, fino alla irrogazione delle sanzioni amministrative cfr. Sez. U, n. 15427 del 31/03/2016, Cavalllo, Rv. 267041 , è privo di incidenza sulle violazioni paesaggistiche, che sono soggette a una disciplina difforme e differenziata, legittimamente e costituzionalmente distinta, avente oggettività giuridica diversa, rispetto a quella che riguarda l’assetto del territorio sotto il profilo edilizio Sez. 3, n. 40375 del 09/09/2015, Casalanguida, Rv. 264931 Sez. 3, n. 37318 del 03/07/2007, Carusotto, Rv. 237562 Sez. 3, n. 19256 del 13/04/2005, Cupelli Rv. 231850 . Detti profili dovranno, dunque, essere valutati, attraverso l’esame del contenuto, della estensione e della portata degli atti amministrativi sopravvenuti di cui dovrà essere verificata la sussistenza dei presupposti , sulla scorta dei criteri e degli orientamenti interpretativi menzionati. 6. Il provvedimento impugnato deve, pertanto, essere annullato, sussistendo le violazioni di legge denunciate dal Pubblico Ministero, con rinvio al Tribunale di Sassari per nuovo esame, da condurre sulla scorta dei criteri interpretativi ricordati, anche alla luce degli eventuali atti amministrativi frattanto adottati. P.Q.M. Annulla ordinanza l’impugnata e rinvia per nuovo esame al Tribunale di Sassari.