Licenze di trasporto pubblico prive di requisiti: l’ombra dell’abuso d’ufficio sul Sindaco e sui titolari delle autorizzazioni

Il trasporto pubblico locale è materia di competenza residuale ed esclusiva delle Regioni sicché i parametri normativi di riferimento per valutare la violazione di legge compiuta dal pubblico ufficiale nel rilascio o nella gestione di autorizzazioni al trasporto pubblico di persone con conducente sono rinvenibili nella legge regionale di settore che, fermi restando i limiti invalicabili a tutela della concorrenza, possono prevedere vincoli territoriali consistenti nel radicamento del servizio al territorio.

Il caso. Il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Latina aveva disposto il sequestro preventivo di numerose autorizzazioni per il trasporto pubblico di persone con conducente rilasciate da un Comune. Il reato ipotizzato, di cui si riconosceva sussistere il fumus , era l’abuso d’ufficio da parte del Sindaco, delitto a cui concorrevano, quali extraneus al reato proprio del pubblico ufficiale, i titolari delle licenze rilasciate o prorogate. Il Tribunale del Riesame aveva confermato il decreto emesso dal Giudice per le indagini preliminari individuando nella complessa normativa nazionale e regionale che disciplina la materia i parametri di legalità cui doveva attenersi il pubblico ufficiale. L’operazione, in verità, riguardava due distinti sequestri, l’uno per 75 licenze, l’altro per ulteriori 10. Di qui i due procedimenti dinanzi alla Corte di Cassazione che ha pronunciato sostanzialmente due sentenze gemelle nn. 20153/2015 e 20154/2015, depositate il 14 maggio . La contestazione provvisoria. Nel provvedimento di sequestro cautelare l’incolpazione provvisoria contestava il rilascio delle licenze e la mancata verifica della correttezza dello svolgimento del servizio da parte dei titolari delle licenze, dunque una condotta commissiva ed una omissiva. L’esatta individuazione delle condotte materiali ascritte ai ricorrenti quali extraneus nel reato, però, in procedimenti avverso provvedimenti di natura cautelare reale, non è questione che può essere sottoposta al sindacato della Corte di legittimità essendo a questa sottratta. Il sequestro preventivo è legittimo? Per le misure cautelari reali, come noto, non è richiesta la presenza del fumus dei gravi indizi di colpevolezza necessariamente riconducibili ad una precisa condotta da identificare compiutamente . La Corte di legittimità non può sindacare circa la sussistenza di detti indizi né sulla loro gravità, residuando solo la possibilità astratta di sussumere un fatto attribuito a un soggetto in una determinata ipotesi di reato, senza arrivare al punto di investire la concreta fondatezza dell’accusa che invece è totalmente rimessa al giudice della cognizione. In altri termini, anziché valutare la sussistenza di gravi indizi di colpevolezza, come avviene per giudicare la legittimità delle misure cautelari personali, per il sequestro preventivo deve verificarsi solo che gli indizi di reato siano seri e che sussista il fumus commissi delicti cioè la sovrapponibilità della fattispecie astratta ai parametri di riferimento. Non pare ozioso, peraltro, ricordare che il sequestro cautelare è misura volta ad impedire che la libera disponibilità della cosa possa aggravare o protrarre le conseguenze di esso ovvero agevolare la commissione di altri reati. In filigrana si legge come la misura cautelare sia legata alla prevenzione di ulteriori reati sottraendo la res a chi ne ha la disponibilità e non abbia quindi, di per sé, la finalità di neutralizzare” l’agente, scopo a cui è invece legato il presupposto dei gravi indizi di colpevolezza richiesto per la legittimità delle misure cautelari personali. La normativa della Regione Lazio La legge regionale del settore regola in modo molto stringente i presupposti per il rilascio, la gestione e il controllo delle autorizzazioni al trasporto pubblico di persone con conducente, richiedendo un radicamento territoriale del servizio, nel senso che vi deve essere un collegamento tra rilascio della licenza ed esercizio del servizio di autorimessa con noleggio la legge, inoltre, richiede la disponibilità, da parte del conducente, di una rimessa ubicata nel territorio comunale dove le autovetture sostano e sono a disposizione dell’utenza. è il parametro di riferimento normativo che pare essere stato eluso dal Sindaco. Come noto, infatti, affinché possa essere contestato al pubblico ufficiale il reato di abuso d’ufficio, è necessario che il pubblico ufficiale violi norme di legge o di regolamento nello svolgimento delle funzioni o del servizio e così procuri a sé o ad altri un vantaggio ingiusto. Per i giudici cautelari, le norme di legge violate dal Sindaco e dai concorrenti che se ne sono avvantaggiati sono quelle contenute nella legge regionale. Previsioni regionali eluse. La violazione di siffatta disciplina pare essere stata tollerata e favorita dal Comune che ha messo a disposizione dei titolari della licenza un’area comunale dove, tuttavia, non è stata riscontrata la presenza di alcuna autovettura nell’arco temporale in cui gli inquirenti hanno effettuato gli accertamenti. E le regole comunitarie in materia di concorrenza? Argomento sottoposto al giudizio della Suprema Corte era la legittimità della legge regionale utilizzata come parametro sulla scorta della rilevanza che il Trattato UE conferisce alla concorrenza e, di riflesso, anche nel settore dei trasporti. È vero che le norme interne incontrano una serie di limiti nell’adozione di normative di settore e nei relativi atti amministrativi che, se in conflitto con la normativa comunitaria, devono essere disapplicati. Pure vero è che gli stati membri dell’Unione Europea sono obbligati a perseguire gli obiettivi del Trattato UE in materia di trasporti in quanto l’obiettivo è realizzare un mercato interno in cui vi sia libertà di circolazione di merci e persone e ciò in un regime dove la concorrenza sia garantita. Le misure interne, in altri termini, sono contrastanti con il diritto comunitario quando predispongano un sistema che agevoli i vettori nazionali a scapito di quelli degli altri Stati membri, rendendo così sfavorevole la condizione degli operatori di altri Stati membri dell’UE rispetto a quelli nazionali. Normativa rispettosa dei limiti europei. Nel caso della normativa nazionale legge n. 21 del 1992 non vi sono limiti rivolti al vettore comunitario circa la possibilità di svolgere il servizio sul territorio italiano né vi sono nella legge regionale del Lazio. Inoltre, la materia del trasporto pubblico locale è attribuita alla potestà legislativa residuale ed esclusiva delle Regioni art. 117 comma 4 Costituzione sicché è legittima la potestà della Regione Lazio esercitata attraverso la legge regionale. Per queste ragioni, il legislatore regionale ha piena libertà di stabilire regole anche più stringenti rispetto alla legge-quadro nazionale e, quindi, in definitiva, di fissare rigidi vincoli territoriali al sistema che costituiscono i parametri normativi di legalità dell’operato dei pubblici ufficiali della Regione, parametri che consentono di ritenere se vi sia la sussistenza delle condizioni – formali e sostanziali – per il rilascio delle licenze per autonoleggio con trasporto. Qual è l’ingiusto vantaggio patrimoniale conseguito? Secondo i giudici della fase cautelare, i titolari delle licenze rilasciate o prorogate, a seguito della condotta omissiva o commissiva ascritta al Sindaco hanno conseguito un indebito vantaggio, dato appunto dal conseguimento delle licenze anche se, in questa fase, non occorre accertare l’elemento soggettivo del dolo e, quindi, un accordo collusivo tra il privato e il pubblico ufficiale.

Corte di Cassazione, sez. VI Penale, sentenza 9 aprile – 14 maggio 2015, n. 20154 Presidente Agrò – Relatore Villoni Ritenuto in fatto 1. Con l'ordinanza impugnata, il Tribunale di Latina in funzione di giudice del riesame avver so i provvedimenti di sequestro ha confermato il decreto emesso dal GIP dello stesso Tribunale in data 13/06/2014 con cui era stato disposto il sequestro preventivo di dieci 10 autoriz zazioni rilasciate dal Comune di Campodimele Lt per l'esercizio del trasporto pubblico di per sone con conducente, rilevando la sussistenza del fumus dei reato di abuso di ufficio a carico del Sindaco, Z.R. in concorso con i titolari delle licenze rilasciate o prorogate. Procedendo a disamina della complessa disciplina regolante la materia, a livello sia statale che regionale, il Tribunale ha individuato come parametro di legalità dell'operato del Sindaco la normativa regionale legge regionale del Lazio n. 53 del 1993 attuativa della legge quadro nazionale n. 21 del 1992, come modificata dalla legge regionale del Lazio n. 7 del 2005 , osservando che, a differenza della disciplina nazionale la cui efficacia, nelle parti più restrittive, è stata prorogata con vari provvedimenti normativi d'urgenza fino al 31 dicembre 2014, quella regionale non ha subito differimenti d'efficacia. La normativa regionale dei Lazio, infatti, stabilisce un legame molto stretto tra rilascio della licenza e radicamento territoriale del servizio artt. 5 bis e 7 legge regionale modificata , lad dove le risultanze istruttorie evidenziano che a Campodimele il rilascio delle licenze avviene a prescindere da ogni collegamento tra il territorio comunale e l'esercizio dei servizio, in pratica svolto dai titolari su tutto il territorio regionale e di fatto senza mai tornare mai in quello dei Comune. Il Tribunale ha anche individuato l'ingiusto vantaggio patrimoniale conseguito dai titolari del le licenze, consistente nell'indebito conseguimento delle stesse e ha osservato che nel presente procedimento incidentale di natura reale non può riscontrasi un'assoluta evidenza della man canza in capo ai titolari stessi del dolo di cui all'art. 323 cod. pen. a titolo di concorso con il pubblico ufficiale, non essendo in questa fase necessario l'accertamento di un accordo collusivo con il privato che s'intende favorire. Quanto al possibile errore scusabile che avrebbe assistito l'atteggiamento del Sindaco nel rilascio delle autorizzazioni, derivante dal caotico e spesso contraddittorio susseguirsi di prov vedimenti normativi in materia, il Tribunale l'ha definita questione da deferire al giudice della cognizione, allo stato alcun elemento probatorio consentendo di ravvisare con evidenza la buona fede del Sindaco nel rilascio delle licenze. 2. Avverso l'ordinanza hanno proposto ricorso cumulativo gli indagati i quali deducono 2.1 Violazione ed erronea applicazione della legge penale con riferimento all'art. 323 cod. pen., sostenendo tout court la tesi dell'insussistenza del reato. La prima doglianza riguarda il fatto che dal provvedimento di sequestro non è dato com prendere quale sia la concreta condotta posta in essere dal pubblico ufficiale ed integrante l'elemento materiale dell'abuso d'ufficio ascritto al Sindaco dei Comune di Campodimele. I ricorrenti contestano, infatti, che le norme indicate come parametro di legalità dell'operato del pubblico ufficiale quelle di cui alla I. n. 21 del 1992 ed alla I.r. Lazio n. 53 del 1993 ri guardino le prerogative o le competenze del Sindaco, trattandosi di norme programmatiche atte anche a regolare i distinti livelli di potestà normativa tra Stato e Regione idem è a dirsi del Regolamento Comunale, a norma dei quale il Sindaco non ha titolo per procedere a revoca o sospensione delle autorizzazioni rilasciate o prorogate. 2.2. Violazione ed erronea applicazione della legge penale con riferimento alla ritenuta appli cabilità della legge regionale n. 58 del 1993, deducendo che io stringente vincolo territoriale in essa previsto è stato introdotto dall'art. 29 comma 1-quater d.l. 30 dicembre 2008 n. 207 convertito in legge n. 14 del 2009, la cui efficacia è stata costantemente differita da numerosi provvedimenti tampone fino al 31 dicembre 2014. Tali norme sarebbero, inoltre, in contrasto con la normativa nazionale esclusiva in tema di concorrenza e con gli artt. 56 e segg. TFUE in materia di diritto di stabilimento. 2.3 Violazione di legge in ordine all'elemento soggettivo dei reato di abuso d'ufficio, difet tando qualsivoglia elemento atto a dare dimostrazione dell'esistenza di un contributo causal mente orientato da parte dei privati assegnatari di licenza alla condotta tipica ascritta al pub blico ufficiale. Considerato in diritto 1. I ricorsi sono infondati e come tali vanno rigettati. 2. Dal momento che alcune doglianze attengono espressamente al profilo dell'esatta indivi duazione delle condotte materiali ascritte ai ricorrenti, concorrenti extranei nell'ipotizzato reato proprio di abuso d'ufficio cui all'art. 323 cod. pen., non è inutile ricordare quelli che sono i limiti dei sindacato di legittimità fissato dall'art. 325 cod. proc. pen. avverso i provvedimenti di na tura cautelare reale. Né va dimenticato che non è la prima volta che questa Corte di Cassazione ed in particolare questa Sezione si occupa della questione, all epoca esaminata sotto l'angolo visuale specifico della attribuzione da parte di un Comune di licenze per autonoleggio con rimessa in assenza di bando di gara e quindi in violazione della legge n. 21 dei 1992 Sez. 6 sent. 44517 del 30/09 /2009, Rizzi e altro Sez. 6 sent. n. 44519 dei 30/09/2009, Martella e altri Sez. 6 sent. n. 3288 del 17/11/2009, Menichini e altre consimili . Ebbene, già in occasione di tali pronunce, si era avuto modo di precisare che 'a differenza di quanto avviene per le misure cautelare personali, dove espressamente si prevede che la loro emissione sia subordinata alla presenza di un fumus costituito dai gravi indizi di colpevolezza, ai fini della verifica della legittimità dei sequestro preventivo, è preclusa ogni valutazione sulla sussistenza' di detti indizi e 'sulla gravita degli stessi' Sez. U sent. n. 4 del 25/03/1993, Gifuni ' e che 'il controllo dei giudice non può investire la concreta fondatezza di un'accusa, ma limitarsi all'astratta possibilità di sussumere il fatto attribuito ad un soggetto in una deter minata ipotesi di reato'. In applicazione di tali principi si era, affermato 'che nell'assumere il provvedimento cautelare il giudice deve accertare, sia pur sommariamente, senza addentrarsi in questioni proprie del giudizio di cognizione, che il fatto rientri nella fattispecie criminosa che forma oggetto dell'im putazione' Sez. 6 sent. n. 5006 del 21/12/1994, Gallo , ferma restando 'la necessità di valutare il fumus in concreto, cioè verificando in modo puntuale e coerente gli elementi in base ai quali si ritenga esistente in concreto il reato configurato e la conseguente possibilità di sussumere questa fattispecie in quella astratta Sez. U sent. n. 12878 del 29/01/2003, PM in proc. Innocenti Sez. 3, sent. n. 414 del 27/01/2000, Cavagnoli Sez. 3, sent. n. 2863 del 01/07/1996, Chiatellino Sez. 3, sent. n. 4112 del 29/11/1996, n. 4112, Carli Sez. 6 n. 3288/09 Menichini cit. . Risulta, perciò, preclusa nell'ambito della presente procedura ogni valutazione riguardante la sussistenza di gravi indizi di colpevolezza ai sensi dell'art. 273 cod. proc. pen., occorrendo uni camente verificare la serietà degli indizi di reato, individuandosi il fumus commissi delicti nella conformità della fattispecie astratta al parametro o come nella specie, ai parametri normativi di riferimento. 3. Riguardo a tale aspetto, le censure si suddividono tra quelle che allegano che la nor mativa -quadro nazionale la I. n. 21 del 1992 e successive modifiche e quella regionale del Lazio non possono rappresentare valido termine normativo di comparazione della legalità dello operato del Sindaco di Campodimele e quella che evidenzia, altresì, il contrasto di dette di scipline con le previsioni nazionali e comunitarie dettate in materia di concorrenza. Quanto al secondo argomento, occorre, tuttavia, ricordare che già nelle decisioni dei 2009 si era espressamente affermato che 'nel settore dei trasporti trovano piena applicazione le norme comunitarie sulla concorrenza, in base alle quali gli Stati membri e le loro articolazioni interne - in Italia, Regioni, Comuni e Province - incontrano una serie di limiti nella adozione delle nor mative di settore e nei relativi atti amministrativi, che non possono essere in conflitto con la disciplina comunitaria e che, in caso di contrasto, devono essere disapplicati. È altrettanto vero che gli Stati membri sono obbligati a perseguire gli obiettivi del Trattato CE in materia di trasporti art. 70 , al fine di contribuire alla realizzazione di un mercato interno ca-ratterizzato dall'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, nonché di un regime che garantisca la concorrenza. Per questa ra-gione i trasporti costituiscono indubbiamente uno strumento decisivo per la realizzazione della libertà di circolazione delle merci e delle persone, tanto è vero che sulla base dell'art. 71 Trat-tato CE è stato adottato, tra gli altri, il regolamento CEE 2454/1992, che nel prevedere la liberalizzazione dei trasporti nel mercato unico, consente espressamente ai vettori stabiliti in uno Stato membro e da cuesto autorizzati ad esercitare la professione di trasportatore di viaggiatori, di effettuare trasporti nazionali su strada nel territorio di altri Stati membri senza disporvi di una sede o di un altro stabilimento. Ne consegue che qualsiasi misura nazionale, sia legislativa che amministrativa, che crea discriminazioni tra operatori italiani e operatori stabiliti in altri Paesi membri viene considerata contrastante con il diritto comunitario e, in virtù del pri-mato di quest'ultimo sul diritto interno, non può trovare applicazione. Si tratta di un sistema rivolto agli Stati perché non rendano gli effetti delle varie disposizioni che regolano la materia dei trasporti meno favorevoli per i vettori degli altri Stati membri rispetto ai vettori nazionali. Ciò che si vuole evitare è che non siano emanate norme interne rivolte a discriminare, anche indirettamente, imprese di trasporto di altri Paesi membri ed infatti la giurisprudenza comu nitaria, in base alle norme sulla concorrenza ritenute applicabili in questa materia, configura la violazione dell'art. 72 Trattato CEE nel caso in cui uno Stato renda più sfavorevole la condi zione degli operatori di altri paesi membri rispetto ai propri. Tuttavia, nel caso in esame la normativa nazionale, rappresentata dalla L. n. 21 del 1992, non pone alcuna limitazione al vet tore comunitario circa la possibilità di svolgere il servizio di trasporto anche sul territorio ita liano' Sez. 6 n. 44517/09 e 44519/09 citt. . Tanto premesso, reputa il Collegio che non è intervenuto alcun mutamento significativo dei quadro normativo di riferimento che imponga di ripensare le predette statuizioni cha vanno, perciò, confermate. I ricorrenti deducono, tuttavia, il ripetuto differimento fino al 31 dicembre 2014 dell'entrata in vigore delle più restrittive norme dettate dalla legislazione nazionale con l'art. 29 comma 1 quater d.l. 30 dicembre 2008 n. 207 convertito nella I. n. 14 del 2009, di modifica della legge nazionale - quadro n. 21 del 15 gennaio 1992 proprio a motivo dei contrasto con le regole poste a tutela della concorrenza europea e nazionale, segnalate anche da alcune note indi rizzate dalla Autorità per la Concorrenza al legislatore nazionale e ragionale del Lazio. A tale riguardo, non può che rilevarsi come tali differimenti - disposti mediante i cd. provve dimenti mille proroghe adottati dal legislatore a ogni fine d'anno, di cui l'ultimo al 31 dicembre 2015 attuato con l'art. 8, comma 1 d.l. 31 dicembre 2014 n. 192, convertito con modificazioni nella legge 27 febbraio 2015 n. 11 - evochino probabilmente l'intento dei legislatore nazionale d'intervenire nel settore alla luce dei principi europei di tutela della massima concorrenza, ma che allo stato non è intervenuto alcun provvedimento specifico, mentre la materia dei traspor to pubblico locale è oggi rimessa dall'art. 117, comma 4 Cost., come modificato dall'art. 3 della I. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, alla potestà legislativa residuale ed esclusiva delle regioni, come espressamente riconosciuto dalla Corte Costituzionale con le sentenze n. 452 dei 2007, n. 29 e 80 del 2006 e n. 222 del 2005. 4. La materia della tutela della concorrenza è a sua volta pacificamente di competenza esclu siva e nel contempo 'trasversale' dello Stato art. 117, comma 2 lett. e] Cost. e può interse care qualunque titolo di competenza legislativa regionale 'seppur nei limiti strettamente neces sari per assicurare gli interessi cui esse sono preposte, fino ad incidere sulla totalità degli am biti materiali entro i quali si applicano, anche con riguardo alle materie legislative regionali di tipo residuale' Corte Cost. n. 452/07 cit. , ma costituisce dato di fatto che a tutt'oggi una di sciplina nazionale della concorrenza nel settore dei trasporto pubblico locale non è ancora stata varata. 5. Ne discende la piena libertà del legislatore regionale di stabilire regole anche più stringenti rispetto alla legge - quadro nazionale, in particolare nel fissare più rigidi vincoli territoriali al si stema di rilascio, gestione e controllo delle licenze in materia di autonoleggio con conducente NCC , al che hanno propriamente provveduto nel Lazio le leggi regionali n. 53 del 1993 e quella di modifica n. 7 del 2005. Ulteriore conseguenza è che le previsioni contenute in tale normativa regionale costituiscono i vigenti parametri normativi di legalità dell'operato dei pubblici amministratori della Regione, imponendosi senza riserve all'osservanza da parte di costoro quanto alla sussistenza delle condizioni formali e sostanziali per il rilascio delle licenze per autonoleggio con trasporto. Ed allora risulta certamente contrastante con la normativa regionale di settore il rilascio da parte dei Sindaco dei Comune di Campodimele di un numero esorbitante di licenze in rapporto alle dimensioni ed alle necessità della comunità territoriale di riferimento, avvenuto senza minimamente considerare quelle previsioni dettate dal legislatore regionale, tra cui l'art. 5 e l'art. 7 comma 3 della I.r. n. 58 del 1993, che stabiliscono uno stretto collegamento tra rilascio ed esercizio del servizio di autorimessa con noleggio, assicurato tra l'altro dalla necessaria di sponibilità da parte del conducente di una rimessa ubicata nel territorio comunale presso cui le autovetture sostano e sono a disposizione dell'utenza, previsione la cui elusione è stata tol lerata e di fatto favorita dal Comune di Campodimele con la messa a disposizione dei titolari di licenza di un'area comunale in cui gli inquirenti non hanno, tuttavia, riscontrato la presenza di alcuna vettura NCC nell'arco temporale di durata dal 9 settembre al 23 dicembre 2013 delle osservazioni loro demandate dal PM procedente. 6. Al rigetto delle impugnazioni segue, come per legge, la condanna dei ricorrenti al paga mento delle spese processuali. P.Q.M. rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali.

Corte di Cassazione, sez. VI Penale, sentenza 9 aprile – 14 maggio 2015, n. 20153 Presidente Agrò – Relatore Villoni Ritenuto in fatto 1. Con l'ordinanza impugnata, il Tribunale di Latina in funzione di giudice dei riesame av verso i provvedimenti di sequestro ha confermato il decreto emesso dal GIP dello stesso Tribunale in data 13/06/2014 con cui era stato disposto il sequestro preventivo di settantacinque 75 autorizzazioni rilasciate dal Comune di Campodimele Lt per l'esercizio dei trasporto pubblico di persone con conducente, rilevando la sussistenza del fumus dei reato di abuso di ufficio a carico del Sindaco, Z.R. in concorso con i titolari delle licenze rilasciate o prorogate. Procedendo a disamina della complessa disciplina regolante la materia, a livello sia statale che regionale, il Tribunale ha individuato come parametro di legalità dell'operato del Sindaco la normativa regionale legge regionale dei Lazio n. 53 del 1993 attuativa della legge quadro na zionale n. 21 del 1992, come modificata dalla legge regionale del Lazio n. 7 del 2005 , osservando che, a differenza della disciplina nazionale la cui efficacia, nelle parti più restrittive, è stata prorogata con vari provvedimenti normativi d'urgenza fino al 31 dicembre 2014, quella regionale non ha subito differimenti d'efficacia. La normativa regionale del Lazio, infatti, stabilisce un legame molto stretto tra rilascio della licenza e radicamento territoriale del servizio artt. 5 bis e 7 legge regionale modificata , lad dove le risultanze istruttorie evidenziano che a Campodimele il rilascio delle licenze avviene a prescindere da ogni collegamento tra il territorio comunale e l'esercizio del servizio, in pratica svolto dai titolari su tutto il territorio regionale e di fatto senza mai tornare mai in quello del Comune. Il Tribunale ha anche individuato l'ingiusto vantaggio patrimoniale conseguito dai titolari del le licenze, consistente nell'indebito conseguimento delle stesse e ha osservato che nel presente procedimento incidentale di natura reale non può riscontrasi un'assoluta evidenza della mancanza in capo ai titolari stessi del dolo di cui all'art. 323 cod. pen. a titolo di concorso con il pubblico ufficiale, non essendo in questa fase necessario l'accertamento di un accordo collusivo con il privato che s'intende favorire. Quanto al possibile errore scusabile che avrebbe assistito l'atteggiamento del Sindaco nel rilascio delle autorizzazioni, derivante dal caotico e spesso contraddittorio susseguirsi di prov vedimenti normativi in materia, il Tribunale l'ha definita questione da deferire al giudice della cognizione, allo stato alcun elemento probatorio consentendo di ravvisare con evidenza la buona fede del Sindaco nel rilascio delle licenze. 2. Avverso l'ordinanza hanno proposto ricorso cumulativo gli indagati - con l'eccezione di Mauro Ramberti che l'ha proposto distintamente - i quali deducono 2.1 Violazione ed erronea applicazione della legge penale con riferimento all'art. 323 cod. pen., sostenendo tout court la tesi dell'insussistenza del reato. La prima doglianza riguarda il fatto che dal provvedimento di sequestro non è dato com prendere quale sia la condotta ascritta ai ricorrenti, l'incoipazione provvisoria evidenziando una condotta commissiva il rilascio delle licenze ed una omissiva la mancata verifica della corret tezza dello svolgimento del servizio da parte dei titolari in realtà imputabile in via esclusiva al Sindaco dei Comune di Campodimele. I ricorrenti contestano, inoltre, che le norme indicate come parametro di legalità dell'operato dei pubblico ufficiale quelle di cui alla I. n. 21 del 1992 ed alla I.r. Lazio n. 53 dei 1993 ri guardino le prerogative o le competenze dei Sindaco, trattandosi di norme programmatiche atte anche a regolare i distinti livelli di potestà normativa tra Stato e Regione idem è a dirsi dei Regolamento Comunale, a norma dei quale il Sindaco non ha titolo per procedere a revoca o sospensione delle autorizzazioni rilasciate o prorogate. 2.2. Violazione ed erronea applicazione della legge penale con riferimento alla ritenuta appli cabilità della legge regionale n. 58 del 1993, deducendo che lo stringente vincolo territoriale in essa previsto è stato introdotto dall'art. 29 comma 1-quater d.l. 30 dicembre 2008 n. 207 convertito in legge n. 14 dei 2009, la cui efficacia è stata costantemente differita da numerosi provvedimenti tampone fino al 31 dicembre 2014. Tali norme sarebbero, inoltre, in contrasto con la normativa nazionale esclusiva in tema di concorrenza e con gli artt. 56 e segg. TFUE in materia di diritto di stabilimento. 2.3 Violazione di legge in ordine all'elemento soggettivo dei reato di abuso d'ufficio, difet tando qualsivoglia elemento atto a dare dimostrazione dell'esistenza di un contributo causal mente orientato da parte dei privati assegnatari di licenza alla condotta tipica ascritta al pub blico ufficiale. 3. II ricorrente Ramberti deduce, a sua volta, violazione di legge in relazione alla normativa in tema di servizio di trasporto pubblico di persone mediante autovettura da noleggio con con ducente, che funge da presupposto per la contestazione dell'art 323 cod. pen. contrasto della normativa nazionale e regionale di settore con i principi comunitari di libertà di stabilimento e di libertà di prestazione dei servizi, come pure evidenziata dalle segnalazioni indirizzate dalla Autorità per la Concorrenza al legislatore nazionale e ragionale del Lazio rilevanza solo ammi nistrativa della vicenda manifesta illogicità della motivazione riguardo alla ritenuta sussistenza in capo al ricorrente del dolo di cui all'art. 323 cod. pen. Considerato in diritto 1. I ricorsi sono infondati e come tali vanno rigettati. 2. Dal momento che alcune doglianze attengono espressamente al profilo dell'esatta indivi duazione delle condotte materiali ascritte ai ricorrenti, concorrenti extranei nell'ipotìzzato reato proprio di abuso d'ufficio cui all'art. 323 cod. pen., non è inutile ricordare quelli che sono i limiti del sindacato di legittimità fissato dall'art. 325 cod. proc. pen. avverso i provvedimenti di natura cautelare reale. Né va dimenticato che non è la prima volta che questa Corte di Cassazione ed in particolare questa Sezione si occupa della questione, all epoca esaminata sotto l'angolo visuale specifico della attribuzione da parte di un Comune di licenze per autonoleggio con rimessa in assenza di bando di gara e quindi in violazione della legge n. 21 del 1992 Sez. 6 sent. 44517 del 30/09 /2009, Rizzi e altro Sez. 6 sent. n. 44519 del 30/09/2009, Martella e altri Sez. 6 sent. n. 3288 del 17/11/2009, Menichini e altre consimili . Ebbene, già in occasione di tali pronunce, si era avuto modo di precisare che 'a differenza di quanto avviene per le misure cautelare personali, dove espressamente si prevede che la loro emissione sia subordinata alla presenza di un fumus costituito dai gravi indizi di colpevolezza, ai fini della verifica della legittimità del sequestro preventivo, è preclusa ogni valutazione sulla sussistenza' di detti indizi e `sulla gravita degli stessi' Sez. U sent. n. 4 del 25/03/1993, Gifuni ' e che `il controllo del giudice non può investire la concreta fondatezza di un'accusa, ma limitarsi all'astratta possibilità di sussumere il fatto attribuito ad un soggetto in una deter minata ipotesi di reato'. In appiicazionl?di tali principi si era affermato 'che nell'assumere il provvedimento cautelare il giudice deve accertare, sia pur sommariamente, senza addentrarsi in questioni proprie del giu dizio di cognizione, che il fatto rientri nella fattispecie criminosa che forma oggetto dell'imputa zione' Sez. 6 sent. n. 5006 del 21/12/1994, Gallo , ferma restando 'la necessità di valutare il fumus in concreto, cioè verificando in modo puntuale e coerente gli elementi in base ai quali si ritenga esistente in concreto il reato configurato e la conseguente possibilità di sussumere questa fattispecie in quella astratta Sez. U sent. n. 12878 del 29/01/ 2003, PM in proc. Innocenti Sez. 3, sent. n. 414 del 27/01/2000, Cavagnoli Sez. 3, sent. n. 2863 dei 01/07/1996, Chiatellino Sez. 3, sent. n. 4112 del 29/11/1996, n. 4112, Carli Sez. 6 n. 3288/09 Menichini cit. . Risulta, perciò, preclusa nell'ambito della presente procedura ogni valutazione riguardante la sussistenza di gravi indizi di colpevolezza ai sensi dell'art. 273 cod. proc. pen., occorrendo unicamente verificare la serietà degli indizi di reato, individuandosi il fumus commissi delicti nella conformità della fattispecie astratta al parametro o come nella specie, ai parametri nor mativi di riferimento. 3. Riguardo a tale aspetto, le censure si suddividono tra quelle che allegano che la norma tiva - quadro nazionale la I. n. 21 del 1992 e successive modifiche e quella regionale del Lazio non possono rappresentare valido termine normativo di comparazione della legalità dello operato dei Sindaco di Campodimele e quelle che evidenziano, altresì, il contrasto di tali disci pline con le previsioni nazionali e comunitarie dettate in materia di concorrenza. Quanto al secondo argomento, occorre, tuttavia, ricordare che già nelle decisioni del 2009 si era espressamente affermato che 'nel settore dei trasporti trovano piena applicazione le nor me comunitarie sulla concorrenza, in base alle quali gli Stati membri e le loro articolazioni interne - in Italia, Regioni, Comuni e Province - incontrano una serie di limiti nella adozione delle normative di settore e nei relativi atti amministrativi, che non possono essere in conflitto con la disciplina comunitaria e che, in caso di contrasto, devono essere disapplicati. È altrettanto vero che gli Stati membri sono obbligati a perseguire gli obiettivi del Trattato CE in materia di trasporti art. 70 , al fine di contribuire alla realizzazione di un mercato interno ca ratterizzato dall'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, nonché di un regime che garantisca la concorrenza. Per questa ra gione i trasporti costituiscono indubbiamente uno strumento decisivo per la realizzazione della libertà di circolazione delle merci e delle persone, tanto è vero che sulla base dell'art. 71 Trat tato CE è stato adottato, tra gli altri, il regolamento CEE 2454/1992, che nel prevedere la liberalizzazione dei trasporti nel mercato unico, consente espressamente ai vettori stabiliti in uno Stato membro e da questo autorizzati ad esercitare la professione di trasportatore di viaggiatori, di effettuare trasporti nazionali su strada nel territorio di altri Stati membri senza disporvi di una sede o di un altro stabilimento. Ne consegue che qualsiasi misura nazionale, sia legislativa che amministrativa, che crea discriminazioni tra operatori italiani e operatori stabiliti in altri Paesi membri viene considerata contrastante con il diritto comunitario e, in virtù del pri mato di quest'ultimo sul diritto interno, non può trovare applicazione. Si tratta di un sistema rivolto agli Stati perché non rendano gli effetti delle varie disposizioni che regolano la materia dei trasporti meno favorevoli per i vettori degli altri Stati membri rispetto ai vettori nazionali. Ciò che si vuole evitare è che non siano emanate norme interne rivolte a discriminare, anche indirettamente, imprese di trasporto di altri Paesi membri ed infatti la giurisprudenza comu nitaria, in base alle norme sulla concorrenza ritenute applicabili in questa materia, configura la violazione dell'art. 72 Trattato CEE nel caso in cui uno Stato renda più sfavorevole la condi zione degli operatori di altri paesi membri rispetto ai propri. Tuttavia, nel caso in esame la normativa nazionale, rappresentata dalla L. n. 21 del 1992, non pone alcuna limitazione al vettore comunitario circa la possibilità di svolgere il servizio di trasporto anche sul territorio italiano' Sez. 6 n. 44517/09 e 44519/09 citt. . Tanto premesso, reputa il Collegio che non è intervenuto alcun mutamento significativo del quadro normativo di riferimento che imponga di ripensare le predette statuizioni cha vanno, perciò, confermate. I ricorrenti deducono, tuttavia, il ripetuto differimento fino al 31 dicembre 2014 dell'entrata in vigore delle più restrittive norme dettate dalla legislazione nazionale con l'art. 29 comma 1 quater d.l. 30 dicembre 2008 n. 207 convertito nella I. n. 14 del 2009, di modifica della legge nazionale - quadro n. 21 del 15 gennaio 1992 proprio a motivo del contrasto con le regole poste a tutela della concorrenza europea e nazionale, segnalate anche da alcune note indiriz zate dalla Autorità per la Concorrenza al legislatore nazionale e ragionale del Lazio. A tale riguardo, non può che rilevarsi come tali differimenti - disposti mediante i cd. provve dimenti mille proroghe adottati dal legislatore a ogni fine d'anno, di cui l'ultimo al 31 dicembre 2015 attuato con l'art. 8, comma 1 d.l. 31 dicembre 2014 n. 192, convertito con modificazioni nella legge 27 febbraio 2015 n. 11 - evochino probabilmente l'intento del legislatore nazionale d'intervenire nel settore alla luce dei principi europei di tutela della massima concorrenza, ma che allo stato non è intervenuto alcun provvedimento specifico, mentre la materia del traspor to pubblico locale è oggi rimessa dall'art. 117, comma 4 Cost., come modificato dall'art. 3 della I. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, alla potestà legislativa residuale ed esclusiva delle regioni, come espressamente riconosciuto dalla Corte Costituzionale con le sentenze n. 452 del 2007, n. 29 e 80 dei 2006 e n. 222 del 2005. 4. La materia della tutela della concorrenza è a sua volta pacificamente di competenza esclu siva e nel contempo 'trasversale' dello Stato art. 117, comma 2 lett. e] Cost. e può inter secare qualunque titolo di competenza legislativa regionale `seppur nei limiti strettamente ne cessari per assicurare gli interessi cui esse sono preposte, fino ad incidere sulla totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano, anche con riguardo alle materie legislative regionali di tipo residuale' Corte Cost. n. 452/07 cit. , ma costituisce dato di fatto che a tutt'oggi una disciplina nazionale della concorrenza nel settore del trasporto pubblico locale non è ancora stata varata. 5. Ne discende la piena libertà del legislatore regionale di stabilire regole anche più stringenti rispetto alla legge - quadro nazionale, in particolare nel fissare più rigidi vincoli territoriali al si stema di rilascio, gestione e controllo delle licenze in materia di autonoleggio con conducente NCC , al che hanno propriamente provveduto nel Lazio le leggi regionali n. 53 del 1993 e quella di modifica n. 7 del 2005. Ulteriore conseguenza è che le previsioni contenute in tale normativa regionale costituiscono i vigenti parametri normativi di legalità dell'operato dei pubblici amministratori della Regione, imponendosi senza riserve all'osservanza da parte di costoro quanto alla sussistenza delle condizioni formali e sostanziali per il rilascio delle licenze per autonoleggio con trasporto. Ed allora risulta certamente contrastante con la normativa regionale di settore il rilascio da parte dei Sindaco dei Comune di Campodimele di un numero esorbitante di licenze in rapporto alle dimensioni ed alle necessità della comunità territoriale di riferimento, avvenuto senza minimamente considerare quelle previsioni dettate dal legislatore regionale, tra cui l'art. 5 e l'art. 7 comma 3 della I.r. n. 58 del 1993, che stabiliscono uno stretto collegamento tra rilascio ed esercizio dei servizio di autorimessa con noleggio, assicurato tra l'altro dalla necessaria disponibilità da parte dei conducente di una rimessa ubicata nel territorio comunale presso cui le autovetture sostano e sono a disposizione dell'utenza, previsione la cui elusione è stata tol lerata e di fatto favorita dal Comune di Campodimele con la messa a disposizione dei titolari di licenza di un'area comunale in cui gli inquirenti non hanno, tuttavia, riscontrato la presenza di alcuna vettura NCC nell'arco temporale di durata dal 9 settembre al 23 dicembre 2013 delle osservazioni loro demandate dal PM procedente. 6. AI rigetto delle impugnazioni segue, come per legge, la condanna dei ricorrenti al paga mento delle spese processuali. P.Q.M. rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali