Nucleo di valutazione: retribuzione omnicomprensiva per i dirigenti pubblici

di Luigi Giuseppe Papaleo

di Luigi Giuseppe Papaleo * Con la sentenza numero 4531 del 24 febbraio 2011, la Suprema Corte di Cassazione, correggendo la motivazione ex articolo 384, co. 4, c.p.c. della sentenza resa dalla Corte di Appello di Venezia, ha affrontato la questione del trattamento economico spettante ai dirigenti del Ministero dell'Istruzione, investiti dell'incarico di Presidente o componente dei cc.dd. Nuclei di Valutazione organi collegiali istituiti presso l'Amministrazione Scolastica, composti da un Presidente e due membri, aventi il compito istituzionale di verificare i risultati dell'operato dei cc.dd. capi di istituto ex articolo 25-bis del d.lgs numero 29 del 1993, aggiunto dall'articolo 1 del d.lgs numero 59 del 1998, abrogato per effetto dell'art .72 del D.Lgs. 165/2001 il cui testo è stato poi ripreso dall'articolo 25 del decreto Brunetta - D.Lgs. numero 165/2001 . La figura professionale in questione è, secondo la Cassazione, perfettamente riconducibile sempre e comunque alla funzione dirigenziale già ricoperta, invero, la posizione di terzietà assunta da detti Nuclei di Valutazione a salvaguardia e garanzia dei soggetti valutati ovvero i dirigenti scolastici capi di Istituto , non rende tali organi collegiali di controllo estranei rispetto all'Amministrazione Scolastica. Ciò comporta che il regime legale dello status di dirigente con pedissequo trattamento economico determinato nel quantum dai commi 1 e 2 del previgente articolo 24 del D.Lgs. numero 29/2003 abrogato per effetto dell'articolo 72, D.Lgs. 165/2001, il cui testo è stato però ripreso con modifiche, dalla disposizione ex articolo 24 del D.Lgs. numero 165/2001 c.d. decreto Brunetta era ed è, remunerativo di tutte le funzioni ed i compiti espletati dal dirigente medesimo nelle funzioni di Presidente o componente dell'organo collegiale di controllo anzidetto. Nessun compenso aggiuntivo per il dirigente del nucleo di valutazione. In altri termini, già la disciplina previgente, giustamente richiamata dalla Corte di Cassazione, poiché applicabile ratione temporis ossia per ragione di efficacia temporale della legge al fatto storico sostanziale ricostruito dalla Corte di Appello di Venezia, sanciva il c.d. principio di onnicomprensività della retribuzione. Con tale principio, cui è informato il nostro sistema di pubblico impiego, si intende che il trattamento retributivo ordinario previsto dalla contrattazione collettiva di comparto per il dirigente pubblico, è comprensivo di ogni emolumento retributivo sia principale che accessorio riconducibile alle mansioni e/o compiti rientranti nei cc.dd. doveri di ufficio. Attualmente, il principio di onnicomprensività della retribuzione per il settore del pubblico impiego è sancito dalla norma ex articolo 24, comma 3, del D.Lgs. 165/2001 che ha sostituito senza soluzione di continuità ratione temporis la precedente formulazione della norma ex articolo 24, comma 3, del D.Lgs. numero 29/1993. Secondo la norma appena richiamata articolo 24, comma 3, D.Lgs. 165/2001 il trattamento economico per l'area dirigenziale pubblica, remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal decreto Brunetta medesimo D.Lgs. 165/2001 , nonché, qualsiasi altro incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dalla pubblica amministrazione, compreso, quindi, nel caso di specie anche l'incarico di Presidente o componente dei Nuclei di Valutazione dell'operato dei dirigenti scolastici capi di istituto. La retribuzione ordinaria informata alla norma ex articolo 36 Cost. pertanto, nella duplice componente di retribuzione principale ed accessoria retribuzione base e emolumenti cc.dd. accessori della retribuzione quali tredicesima e quattordicesima mensilità, ferie non godute, festività, lavoro straordinario, ecc. rappresenta il giusto corrispettivo contrattuale dei pubblici impiegati, in ragione della categoria di inquadramento ossia del rispettivo status professionale da essi ricoperto. Incarico sottoposto al principio dell'omnicomprensività della retribuzione. La S.C., pertanto, ha ribadito preliminarmente che l'applicabilità del predetto principio di onnicomprensività della retribuzione, introdotto nel settore del pubblico impiego per effetto dell'articolo 24 del previgente D.Lgs. numero 29/1993 ed oggi disciplinato invece dall'articolo 24, comma 3, D.Lgs. 165/2001 , si estende anche agli incarichi di Presidente e/o componente dei Nuclei di Valutazione per l'operato dei capi di istituto dirigenti scolastici espletati anteriormente alla stipula del C.C.N.L. comparto scuola 1998-2001 poiché, la norma innanzi richiamata articolo 24, comma 3, D.Lgs. numero 29/1993 stabiliva che la retribuzione fissata dalla contrattazione collettiva, con efficacia erga omnes, fosse assoggettata al principio in discorso sin dalla sua prima formulazione legislativa ovvero sin dall'anno 1993. L'omnicomprensività e il pubblico impiego. Inoltre, la sentenza stessa ha statuito un importante principio di diritto dal seguente tenore letterale l'incarico di presidente o componente del Nucleo di valutazione, conferito al dirigente del Ministero dell'Istruzione in ragione dell'ufficio ricoperto o comunque conferito dall'amministrazione presso la quale egli presta servizio o su designazione della stessa è soggetto al principio di onnicomprensività del trattamento economico dirigenziale previsto dal D.Lgs. numero 29/1993, articolo 24 attualmente dal D.Lgs. numero 165 del 2001, articolo 24 . Per completezza espositiva sul tema affrontato, ma, senza pretesa alcuna di esaustività, sembra pertinente richiamare, altresì, un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa e contabile concernente sempre il principio di onnicomprensività della retribuzione previsto per il settore del pubblico impiego ex articolo 24, comma 3, D.Lgs. numero 29/1993 oggi, contemplato ex articolo 24, comma 3, D.Lgs. numero 165/2001 . Con riferimento alla giurisprudenza amministrativa, il Consiglio di Stato ha chiarito che, fermo il divieto per i dipendenti pubblici di percepire compensi aggiuntivi, stante l'operare del regime di onnicomprensività del trattamento retributivo, non è escluso, che i dipendenti pubblici medesimi, possano espletare incarichi retribuiti a titolo professionale dell'Amministrazione di appartenenza, allorché ne ricorrano specifici presupposti di legge. cfr. Cons. St., ex plurimis, sent. 8 maggio 2002 numero 2492 sent. 2 ottobre 2002 numero 5163 . La Corte dei Conti, altresì, dal canto suo, riconosce quale limite all'operatività del regime di onnicomprensività della retribuzione, l'attività c.d. extra-istituzionale dei dipendenti pubblici, espletata dagli stessi per effetto di scelte discrezionali della Pubblica Amministrazione, basate sull'intuitu personae, combinate con la facoltà da parte degli interessati di aderire o meno. Cfr. Corte dei Conti, sent. 27 giugno 1997, numero 91/A . A parere di chi scrive, pertanto, quanto statuito dalla Suprema Corte di Cassazione con la sentenza in commento, cristallizzato nel predetto principio di diritto, non vanifica gli orientamenti giurisprudenziali provenienti dalle giurisdizioni speciali innanzi riportati, poiché il requisito della ragione di ufficio ivi individuato, quale discrimine circa l'assoggettamento oppure l'esclusione degli emolumenti economici dal regime dell'onnicomprensività della retribuzione ex articolo 24, comma 3, D.Lgs. numero 29/1993 -oggi, contemplato ex articolo 24, comma 3, D.Lgs. numero 165/2001 rappresenta un antecedente logico argomentato anche nella sentenza in commento. Collegamento ineludibile fra l'incarico e la funzione dirigenziale ricoperta. Invero, il Supremo Collegio, per giustificare l'assoggettabilità dell'incarico di Presidente o componente dei nuclei di valutazione al regime dell'onnicomprensività della retribuzione, così enuncia testualmente In tale quadro, come questa Corte ha avuto già occasione di affermare cfr. Cass. numero 5306 del 2009, numero 17513 del 2010 la necessaria attribuzione dell'incarico di Presidente del Nucleo ad un dirigente implica con evidenza un collegamento ineludibile fra l'incarico e la funzione dirigenziale ricoperta. * Avvocato

Corte di Cassazione, sez. Lavoro, sentenza 26 gennaio 2010 - 24 febbraio 2011, n. 4531 Presidente Nobile - Relatore Morcavallo Ritenuto in fatto 1. Con sentenza del 2 aprile 2004 il Giudice del lavoro del Tribunale di Venezia condannava il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca al pagamento in favore di ciascuno degli odierni ricorrenti della somma di Euro novemila, oltre interessi legali, a titolo di compenso aggiuntivo dovuto per l'attività resa presso i Nuclei di valutazione dei capi di istituto nel periodo febbraio-dicembre 2000. Tale decisione veniva impugnata dal Ministero e la Corte d'appello di Venezia, con la sentenza qui impugnata, accogliendo il gravame rigettava la domanda proposta con l'atto introduttivo. In particolare, la Corte territoriale, pure ritenendo inapplicabile - come già osservato dal Tribunale - la normativa contrattuale di comparto invocata dal Ministero, essendo i ricorrenti estranei all'Amministrazione scolastica, in quanto dirigenti di ruolo del Ministero, rilevava, tuttavia, che nella fattispecie non poteva riconoscersi alcun compenso aggiuntivo, che a norma del D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 2, l'attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante il contratto collettivo, ovvero, se previsto dalla legge oppure dalle stesse parti collettive, mediante il contratto individuale, e ciò a prescindere dal principio di onnicomprensività della retribuzione, che regola, in generale, il rapporto di pubblico impiego. 2. La cassazione di tale sentenza viene domandata dai ricorrenti con due motivi. Il Ministero ora denominato Ministero della Pubblica Istruzione resiste con controricorso. Considerato in diritto 1. Con il primo motivo si denuncia violazione dell'art. 36 Cost. dell'art. 2099 c.c., del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 24 e 53, dell'art. 16 della legge n. 448 del 2001 e si domanda alla Corte, ai sensi dell'art. 366 bis c.p.c., di dichiarare il diritto dei ricorrenti ad un compenso aggiuntivo per la prestazione lavorativa svolta per specifico incarico ministeriale, per un importo corrispondente ai parametri stabiliti da specifica nota ministeriale n. 1901 del 2000 per gli esperti esterni facenti parte del medesimo organismo di valutazione. 2. Con il secondo motivo si denuncia vizio di motivazione, avendo la Corte d'appello ritenuto assorbita ogni ulteriore considerazione svolta dai ricorrenti, e si sottolinea, in particolare, la estraneità dell'incarico inerente ai Nuclei di valutazione rispetto alla qualifica rivestita, nonchè la non applicabilità del principio di onnicomprensività. 3. Il ricorso, i cui motivi devono congiuntamente esaminarsi per l'intima connessione delle censure, non può trovare accoglimento, se pure la motivazione della sentenza impugnata deve essere corretta ai sensi dell'art. 384 c.p.c., ultimo comma. 3.1. Il D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 25, inserito dal D.Lgs. n. 59 del 1998, art. 1, comma 1, e poi trasfuso nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 25, dispone, nel comma 1, che I dirigenti scolastici sono inquadrati in ruoli di dimensione regionale e rispondono, agli effetti dell'art. 20, in ordine ai risultati, che sono valutati tenendo conto della specificità delle funzioni e sulla base delle verifiche effettuate da un nucleo di valutazione istituito presso l'amministrazione scolastica regionale, presieduto da un dirigente e composto da esperti anche non appartenenti all'amministrazione stessa . Il D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 24, nel testo precedente le modifiche apportate dal D.Lgs. n. 165 del 2001, dopo aver dettato nei primi due commi le regole in tema di retribuzione del personale con qualifica dirigenziale, dispone nel comma successivo che 3 Il trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall'amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa i compensi dovuti dai terzi sono corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza . Il Nucleo di valutazione è istituito presso l'amministrazione scolastica, è presieduto da un dirigente ed esplica una funzione di verifica dei risultati dell'operato dei dirigenti, di estrema importanza in relazione al rapporto di lavoro dirigenziale, in ogni fase dello stesso, da quella del conferimento dell'incarico sino all'eventuale attivazione della responsabilità dirigenziale v. D.Lgs. n. 29 del 1993, artt. 19, 20 e 21, poi trasfusi nel D.Lgs. n. 165 del 2001 . In tale quadro, come questa Corte ha avuto già occasione di affermare cfr. Cass. n. 5306 del 2009, n. 17513 del 2010 , la necessaria attribuzione dell'incarico di Presidente del Nucleo ad un dirigente implica con evidenza un collegamento ineludibile fra l'incarico e la funzione dirigenziale ricoperta. Tale stretta connessione si spiega d'altra parte alla luce dei compiti del Nucleo, della cui rilevanza si è già detto. Il carattere di terzietà del Nucleo opera quale garanzia dei soggetti valutati, ma non lo rende tuttavia organo estraneo all'Amministrazione scolastica, costituendo le valutazioni da esso espresse la base per una pluralità di successive determinazioni della stessa Amministrazione in materia di incarichi dirigenziali. Il trattamento economico dirigenziale, come si è ricordato, secondo il D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 24, remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal decreto. Tenuto conto, quindi, che l'incarico in questione è espressamente considerato quale incarico da affidare ad un dirigente, è corretto ritenerlo soggetto al regime della onnicomprensività già sulla base di tale piu' specifica previsione. In ogni caso, per la ragione appena esplicitata, non può esservi dubbio che si tratti di un incarico conferito al dirigente in ragione dell'ufficio ricoperto e comunque di incarico conferito dall'amministrazione presso la quale egli presta servizio o su designazione della stessa, e che esso ricada quindi nell'ambito della norma in esame. La cui amplissima formulazione mira proprio ad impedire ogni possibilità di distinzioni e di esclusioni, e la cui applicabilità, proprio per tale ragione, non trova limitazioni nella circostanza che l'incarico possa esser rifiutato o che per il suo svolgimento sia necessaria una fase formativa. 3.2. Non può ritenersi che ratione temporis il principio di onnicomprensività sia inapplicabile nella specie, per il fatto che lo svolgimento dell'incarico sia avvenuto prima della stipula del c.c.n.l. 1998-2001, poiché il D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 24, comma 3, nel richiamare il trattamento retributivo determinato per i dirigenti dalla contrattazione collettiva e quello concordato individualmente per gli incarichi dirigenziali di carattere generale, non dispone affatto che il criterio della onnicomprensività decorra soltanto dalla data di efficacia giuridica della contrattazione collettiva, o dalla conclusione del contratto individuale, ma, piuttosto, stabilisce che la retribuzione, contrattualmente individuata, sia ab initio soggetta al criterio di onnicomprensività enunciato dal Legislatore. Come pure è stato precisato da Cass. n. 5306/2009 citata, tale conclusione non è contraddetta dalla L. n. 448 del 2001, art. 16, che non incide sul principio di onnicomprensività. 4. Tanto basta per rigettare il ricorso, enunciandosi il seguente principio di diritto l'incarico di presidente o componente del Nucleo di valutazione, conferito al dirigente del Ministero dell'Istruzione in ragione dell'ufficio ricoperto o comunque conferito dall'amministrazione presso la quale egli presta servizio o su designazione della stessa , è soggetto al principio di onnicomprensività del trattamento economico dirigenziale previsto dal D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 24 attualmente dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 24 , dovendosi pertanto escludere il diritto di tali dirigenti a trattamenti aggiuntivi rispetto a quelli previsti per la qualifica ricoperta nè l'operatività di tale criterio è esclusa per il periodo anteriore alla stipulazione del contratto collettivo per la dirigenza pubblica 1998-2001 , ovvero del contratto individuale di conferimento di incarico dirigenziale, in quanto l'art. 24 cit. indica un criterio generale cui anche il contratto, collettivo o individuale, deve attenersi . I contrasti nella giurisprudenza di merito, e la soluzione soltanto da ultimo intervenuta nella giurisprudenza di legittimità, costituiscono giusti motivi per compensare le spese del giudizio di cassazione. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese.