Il privato può esperire un’azione di responsabilità contro il funzionario del Comune che abbia commissionato prestazioni e servizi senza rispettare le formalità di legge per la validità degli incarichi, ma non può agire nei riguardi degli Enti pubblici ai sensi dell’art. 2041 c.c
In tema di prestazione d’opera autonoma, svolta dal privato su incarico conferito dalla giunta del Comune senza delibera autorizzativa di spesa e/o senza il rispetto dello schema procedimentale ad evidenza pubblica, il professionista ha titolo per agire contro il singolo amministratore committente mentre nei riguardi dell’Ente pubblico può chiedere l’ingiustificato arricchimento esclusivamente per compensi maturati prima dell’entrata in vigore dell’art. 23 d.l. 66/1989 e, cioè, in ossequio all’ordinamento degli enti locali. Il caso. Un professionista, incaricato dal Comune con delibere di giunta municipale, eseguiva, tra il 1987 ed il 2000, lavori di progettazione e costruzione di strade per un ingente valore economico complessivo. Il progetto esecutivo veniva presentato dal professionista al Comune che lo trasmetteva alla Regione per ottenere il finanziamento dell’opera e ne chiedeva l’aggiornamento. Così, nel 1988, il Comune affidava l’appalto. Il professionista, quindi, chiedeva al Comune il pagamento dei propri compensi. In primo grado venivano liquidati quelli relativi alle opere commissionate prima del marzo 1989 ed in secondo grado tale somma veniva ulteriormente ridotta. Oggetto e punti focali della vicenda. Il caso, già esaminato dalla Corte d’appello di Napoli 23 gennaio 2006 n. 170 e poi trattato dalla Terza sezione Civile nella sentenza n. 1025/12 depositata il 25 gennaio scorso, verte in tema di prestazione d’opera, di prescrizione e di azione di ingiustificato arricchimento. In concreto, bisogna valutare quale sia la fattispecie configurabile onde stabilire la norma applicabile, le motivazioni di diritto della sentenza di secondo grado e le azioni eventualmente esperibili. Qualificazione del rapporto la fonte dell’obbligazione e l’ingiustificato arricchimento. È pacifico il fatto che tra il Comune ed il privato professionista sia intercorso un rapporto giuridico di natura negoziale per la prestazione. Il professionista ha agito, cioè, nell’interesse dell’Ente pubblico committente. All’uopo, va considerata la fonte normativa delibere di giunta che ha determinato l’instaurarsi di un siffatto rapporto giuridico. Prima di tutto, è necessario ricordare che il diritto dei professionisti al compenso per l’opera prestata ed al rimborso delle relative spese è soggetto alla prescrizione breve di tre anni art. 2956 c.c. , con termine di decorrenza dal compimento della prestazione art. 2957 , anche se vi è stata continuazione di prestazioni art. 2958 c.c. . Pertanto, l’attenzione va focalizzata sull’art. 2041 c.c. in riferimento alla sua eventuale esperibilità nei confronti dell’Ente pubblico committente. Tale disposizione richiede, per la sua applicazione, la sussistenza dell’ arricchimento di un determinato soggetto nei confronti di un altro in assenza di una valida causa giustificativa. Il vantaggio può essere rappresentato da un incremento o da un mancato detrimento patrimoniale risultante dall'avere evitato la perdita di un bene o risparmiato una spesa. Per mancanza di giusta causa deve intendersi l’assenza di un idoneo titolo giuridico, legale o convenzionale, che giustifichi l'arricchimento e la correlativa diminuzione patrimoniale Cass. n. 9806/2001 . L’assenza di una giusta causa, però, non si identifica con il danno soggettivamente ingiusto sofferto dalla parte depauperata, bensì va accertato con riferimento alla posizione giuridica dell'arricchito. La causa giustificatrice sussiste anche se essa derivi non da un rapporto intercorrente tra il depauperato e l'arricchito, ma dal rapporto tra questi ed un terzo, almeno finché questo non sia annullato, rescisso o risolto Cass. n. 7627/2002 . Il fatto generatore deve comunque essere lecito, generale ed unico. Il termine di prescrizione decennale decorre dal giorno in cui matura il relativo diritto e cioè dal giorno in cui si verifica l'arricchimento del beneficiario e la relativa diminuzione patrimoniale dell'altra parte Cass. Sez. terza 29 marzo 2005 n. 6570 e 3 marzo 1997 n. 1863 . Va altresì notato che una pretesa avanzata per chiedere l'adempimento di un'obbligazione per convenzione o per contratto non vale ad interrompere la prescrizione dell'azione successivamente esperita, difettando il requisito della pertinenza dell'atto interruttivo all'azione proposta, da identificarsi in base al petitum ed alla causa petendi Cass. Sez. prima 2 luglio 2003 n. 10409, Cass. n. 4612/2001 e n. 16063/2001 . Inoltre, va rilevato il carattere sussidiario dell'azione ex art. 2041 che rende quest’ultima improponibile nei casi in cui possano sussistere altre azioni volte ad ottenere l'indennizzo per il pregiudizio subito. La responsabilità del singolo amministratore e/o del funzionario. All’uopo, va richiamato l’art. 23 d.l. 2-03-1989 n. 66 l. n. 144/1989 , di fatto trasferito nell’art. 191 d. lgs. n. 267/2000. Tale norma ha introdotto un sistema di imputazione alla sfera giuridica diretta e personale dell'amministratore o del funzionario degli effetti dell'attività contrattuale dallo stesso condotta in violazione delle regole contabili relative alla gestione degli enti locali. Segnatamente, in ipotesi di fornitura di beni o servizi senza la deliberazione autorizzativa di spesa, il rapporto obbligatorio si stabilisce tra il privato fornitore e l'amministratore o funzionario che abbia consentito la fornitura medesima. In tal modo, si determina una scissione del rapporto di immedesimazione organica tra i suddetti agenti e l'Amministrazione di appartenenza. Di conseguenza, quest’ultima resta estranea agli impegni di spesa assunti. Non sorgono, così, obbligazioni a carico dell'Ente pubblico e, debitore nei confronti del soggetto fornitore del servizio diviene esclusivamente l'amministratore o il funzionario che ha disposto o lasciato eseguire, in violazione di legge, la fornitura. La ratio della norma è essenzialmente quella di impedire un'irregolare attività negoziale, realizzata da un soggetto astrattamente idoneo ad impegnare l'Ente in virtù del rapporto di servizio e/o di rappresentanza, evitando quindi che detta anomala condotta possa determinare l'insorgenza di un'obbligazione a carico dell'Ente medesimo Cass. sez. I sent. n. 4020/09 . In altri termini, i privati possono esperire un’azione di responsabilità contro amministratori e funzionari di Comuni e Province che abbiano commissionato prestazioni e servizi senza rispettare le formalità di legge per la validità degli incarichi. I medesimi privati non possono, però, agire anche in combinato , ai sensi dell’art. 2041 c.c., nei riguardi degli Enti pubblici. L’individuazione del momento dell’esecuzione della prestazione. In tema di prestazione d’opera autonoma, bisogna distinguere tra incarico di progettazione e successiva direzione dei lavori. Si tratta, infatti, di attività che implicano prestazioni professionali differenti ed autonomamente rilevanti. Pertanto, considerata l’entrata in vigore della legge, al fine di stabilire l’esistenza o meno del diritto al compenso, è necessario accertare, nella fattispecie, l’esatta data di esecuzione del progetto progettazione commissionato. Tale data non può, però, essere semplicemente presunta, specialmente se il magistrato ha affermato che l’esecuzione dei lavori sia avvenuta, per la maggior parte, dopo l’entrata in vigore del d.l. 66/89. Infatti, l’esecuzione e la consegna del progetto dei lavori commissionati sono da ritenersi propedeutici all’assegnazione dell’appalto. Pertanto, nel caso in esame, sarebbe consentito, a favore del privato, esclusivamente il riconoscimento a posteriori del debito fuori bilancio nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per lo stesso Ente Cass. 31 maggio 2002 n. 11597 . L’annullamento della sentenza e il rinvio alla Corte d’appello. Il giudice è tenuto a decidere sulla base di tutti i documenti prodotti e la motivazione del provvedimento giurisdizionale deve essere logica, completa e coerente con i fatti documentalmente accertati. In mancanza, la motivazione è censurabile in sede di legittimità in quanto generica, sommaria, approssimativa, non congruente e, quindi, insufficiente.
Corte di Cassazione, sez. III Civile, sentenza 30 novembre 2011 - 25 gennaio 2012, n. 1025 Presidente Trifone – Relatore Lanzillo Svolgimento del processo C C. ha proposto domanda di indennizzo per ingiustificato arricchimento contro il Comune di Morra De Santis, per avere eseguito fra il 1987 ed il 2000 lavori di progettazione e costruzione di strade nell'interesse del Comune, per il valore complessivo di L. 329.982.631. Il Comune ha resistito, sollevando varie eccezioni, fra cui quella di prescrizione, ed ha richiamato in suo favore il disposto dell'art. 23 d.l. 2 marzo 1989 n. 66, che - rendendo esperibile dai privati azione di responsabilità contro amministratori e funzionari di province e comuni che abbiano commissionato prestazioni e servizi senza rispettare le formalità di legge per la validità e l'efficacia degli incarichi - impedisce agli interessati di proporre azione di arricchimento ingiustificato contro i suddetti enti pubblici, avendo essi a disposizione altra azione specifica. Il Tribunale di S. Angelo dei Lombardi ha accolto la domanda attrice limitatamente alle opere commissionate in data anteriore all'entrata in vigore del suddetto decreto legge, che ha quantificato in Euro 87.378,00. Proposto appello principale dal Comune e incidentale dal C. , la Corte di appello di Napoli ha ridotto la somma liquidata in primo grado, con la motivazione che il diritto al pagamento può essere riconosciuto limitatamente alle opere eseguite entro la data dell'entrata in vigore dell'art. 23 cit. non con riguardo a quelle solo commissionate entro tale data. Ha pertanto escluso una serie di voci dalla somma richiesta a compenso dal C. . Quest'ultimo propone ricorso per cassazione, illustrato da memoria. Resiste l'intimato con controricorso. Motivi della decisione 1.- Con l'unico motivo il ricorrente denuncia omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione, nella parte in cui la Corte di appello ha individuato le opere meritevoli di compenso, perché eseguite prima dell'entrata in vigore dell'art. 23, nel marzo 1989. Assume, in particolare, che le prestazioni di progettazione, direzione dei lavori e costruzione di varie strade non sono state eseguite in unica soluzione, ma almeno in parte prima del marzo 1989. Quanto alla strada e al raccordo stradale di bonifica interna SS omissis , l'incarico gli è stato conferito nel settembre 1988, sì che nel marzo 1989 buona parte del lavoro era stato fatto che in relazione ai lavori appaltati con contratto 23.2.1988 egli aveva redatto n. 20 verbali di presa di possesso, con i relativi stati di consistenza, opere che per contratto dovevano essere iniziate entro 45 giorni dall'incarico. Quanto ai lavori di progettazione, direzione dei lavori ed altre, per il ripristino della strada omissis , l'incarico di progettazione gli era stato affidato il 16.11.1987 e in data 21.12.1987 gli era stato chiesto l'aggiornamento del progetto, sicché è da ritenere per certo che quanto meno il progetto iniziale era stato redatto prima del marzo 1989, contrariamente a quanto ha ritenuto la Corte di appello. 2.- Le censure sono fondate. La sentenza impugnata, nell'affermare che le prestazioni professionali sono state eseguite successivamente all'entrata in vigore della legge n. 144 del 1989, non ha distinto fra incarico di progettazione e successiva direzione dei lavori attività che concretano prestazioni professionali diverse ed autonomamente rilevanti ai fini dell'applicazione della citata legge. In particolare, quanto alla strada statale XXXXXXXX pag. 8 della sentenza impugnata la motivazione per cui, essendo stato conferito l'incarico nel 1988, il progetto sarebbe da ritenere eseguito in prossimità della legge in questione, quindi non meritevole di compenso, risulta a dir poco generica, sommaria ed approssimativa in ogni caso non sufficiente a dare conto della decisione. Quanto alla strada omissis , la stessa Corte di appello ha affermato che la maggior parte dei lavori sarebbe stata eseguita successivamente all'entrata in vigore della legge dal che si desume che quanto meno per una piccola parte di essi l'art. 2041 cod. civ. avrebbe dovuto essere applicato. Inoltre, l'appalto era stato assegnato dal Comune nel 1988, quindi certamente dopo che era stato eseguito e consegnato il progetto dei lavori. Per quanto riguarda la strada omissis , dal documento prodotto dal ricorrente nel giudizio di merito e riprodotto a p. 10 del ricorso per cassazione risulta che a l'incarico di progettazione era stato conferito al C. con delibera di G.M. del 16.11.1987 b il progetto esecutivo da lui presentato era stato trasmesso dal Comune alla Regione Campania ed il 21.12.1987, a seguito di ulteriore richiesta della Regione, l'Amministrazione comunale aveva dato incarico al progettista geom. C. di predisporre l'aggiornamento del progetto medesimo. Risulta dimostrato, pertanto, che il progetto iniziale, di cui è stato chiesto l'aggiornamento, era stato redatto prima del marzo 1989 ed è stato utilizzato dal Comune per essere trasmesso alla Regione Campania per il finanziamento dell'opera. La motivazione della Corte di appello, che ha omesso di prendere in esame le suddette circostanze, risulta insufficiente e non congruente con i fatti documentalmente accertati. 3.- In accoglimento del ricorso la sentenza impugnata deve essere cassata, con rinvio della causa alla Corte di appello di Napoli, in diversa composizione, perché decida la controversia tenendo conto di tutti i documenti prodotti e con logica, completa e coerente motivazione. 4.- Il giudice di rinvio deciderà anche sulle spese del presente giudizio. P.Q.M. La Corte di cassazione accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di appello di Napoli, in diversa composizione, che deciderà anche sulle spese del giudizio di cassazione.