In tema di edilizia residenziale pubblica e con particolare riferimento al provvedimento di rilascio e sgombero dell’alloggio popolare che l’ente proprietario o l’autorità amministrativa abbia assunto sul presupposto della sua occupazione senza titolo, l’opposizione dell’intimato è soggetta alle regole generali di riparto dovrà quindi aversi riguardo alla natura sostanziale della posizione giuridica fatta valere in giudizio. Ove, quindi, l’opponente alleghi il proprio diritto soggettivo al godimento del bene in forza del subingresso al precedente assegnatario nel rapporto locativo, deve essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario.
È quanto stabiliscono le Sezioni Unite Civili nell’ordinanza n. 9683/19, depositata il 5 aprile. Il caso. I signori P.S.M. e C.R.M. depositavano dinanzi al Tribunale Civile di Catania ricorso con domanda cautelare di sospensione dell’ordinanza di sgombero relativa ad un alloggio IACP istituto autonomo case popolari , emessa nei loro confronti dal sindaco del comune di Santa Venerina in data 7 luglio 2017. I summenzionati soggetti, in particolare, in qualità di conviventi della defunta assegnataria dell’alloggio popolare, deducevano di avere diritto a subentrare nel contratto di locazione originatosi dalla precedente assegnazione e, per l’effetto, denunciavano la violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della delibera del CIPE 13 marzo 1995 nonché dell’art. 7 della legge sul procedimento amministrativo n. 241/1990 e dell’art. 8 della L.R. n. 10/1991 in tema di comunicazione dell’avvio del procedimento ed infine la violazione dell’art. 18 del d.P.R. n. 1935/1972. Gli indicati ricorrenti producevano, altresì, il provvedimento con il quale il TAR Catania declinava la propria giurisdizione a favore di quella ordinaria. Alla luce della summenzionata produzione documentale, il Tribunale Civile adito, con ordinanza n. 15684/17, sollevava d’ufficio, ai sensi dell’art. 59, comma 3, l. n. 69/2009, questione di giurisdizione innanzi le Sezioni Unite, sostenendo che il giudizio instaurato da P.S.M. e C.R.M. doveva considerarsi proposto avverso l’ordinanza, contingibile ed urgente, di sgombero del sindaco del comune di Santa Venerina e quindi devoluto alla giurisdizione del giudice amministrativo. I ricorsi avverso gli atti posti in essere dal sindaco, infatti, quale Ufficiale del Governo in relazione all’art. 54 del d.P.R. n. 276/2000, sono da proporsi innanzi al Tribunale amministrativo. Con ricorso ai sensi dell’art. 41 c.p.c., P.S.M. e C.R.M. proponevano, nel frattempo, regolamento preventivo di giurisdizione, invocando la dichiarazione della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla domanda formulata con l’anzidetto ricorso. La Corte di Cassazione nella sua massima composizione, riunendo i due procedimenti in quanto attinenti alla medesima questione di giurisdizione, ancorché sollevata con due distinte e diverse iniziative processuali l’una d’ufficio e l’altra ad istanza di parte , dichiara da un lato l’inammissibilità del ricorso preventivo di giurisdizione, e dall’altro giurisdizione del giudice ordinario. La translatio iudicii e regolamento preventivo di giurisdizione. Prima della l. n. 69/2009, alla declaratoria di giurisdizione da parte del giudice adito seguiva la necessità di un’autonoma introduzione del giudizio innanzi al giudice munito di potestas iudicandi . Ciò comportava la perdita tanto degli effetti sostanziali quanto di processuali della domanda. All’indomani del sistema introdotto dalla novella summenzionata, la declaratoria di giurisdizione permette ora alle parti di poter proseguire il processo davanti al giudice munito di giurisdizione con salvezza degli effetti della domanda. Attraverso la c.d. translatio iudicii art. 59 l. n. 69/2009 e art. 11 c.p.a. , in altri termini, l’errore compiuto dall'attore nella scelta del giudice non costituisce più un pregiudizio irreparabile e quindi una limitazione irragionevole all’accesso alla tutela giurisdizionale. L’istituto de quo rappresenta, infatti, uno strumento di comunicazione e di collegamento tra processi assoggettati a giurisdizioni diverse, attraverso il quale il processo prosegue se riassunto entro tre mesi o entro altro termine indicato dal giudice , innanzi al giudice munito di giurisdizione non si tratta di un nuovo ed autonomo giudizio, ma di una vera e propria prosecuzione, un continuum. In definitiva, mediante la translatio iudicii si assiste una sorta di trasmigrazione del processo che trova la sua ratio essendi nel principio di effettività della tutela giurisdizionale. Premesso tale doveroso, seppur breve, inquadramento nozionistico, una volta avvenuta la translatio con riassunzione del giudizio innanzi al giudice ritenuto munito di giurisdizione, questi ben potrà sollevare il conflitto di giurisdizione innanzi le Sezioni Unite laddove, oltre al ricorrere dei requisiti di tempestività della riproposizione della domanda, il non superamento del termine preclusivo della prima udienza e l’assenza di altra pronuncia della Corte di Cassazione questione di giurisdizione, la causa dinanzi a lui promossa costituisca una mera riproposizione di quella per la quale il giudice preventivamente adito aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione. La questione che sorge è se, a seguito della trasmigrazione del giudizio e la riassunzione dello stesso, nonché a seguito del regolamento di giurisdizione sollevato d’ufficio dal giudice successivamente adito, le parti possano, ai sensi dell’art. 41 c.p.c., come nel caso di specie, sollevare regolamento preventivo di giurisdizione, ossia quello strumento di carattere non impugnatorio che l’ordinamento mette a disposizione delle parti al fine di evitare che si proceda innanzi ad un giudice sprovvisto di giurisdizione. La risposta a tale interrogativo deve avere carattere negativo. Ad onor del vero, se la riproposizione della domanda di merito avviene con la riassunzione della causa, la pronuncia del primo giudice adito che si dichiara privo di giurisdizione, integra una decisione resa nell’unitario giudizio. Come sopra ricordato, infatti, con la translatio iudicii , proprio al fine di impedire quel vulnus di tutela che caratterizzava il processo prima della l. n. 69/2009, il giudizio continua innanzi al giudice fornito di giurisdizione ex multis Cass. S.U. n. 16033/2010 ord. e n. 14828/2010 ord. . Non si tratta, cioè, di un nuovo ed autonomo processo per tale ragione è preclusa la possibilità di proporre regolamento ex art. 41 c.p.c. È solo il giudice innanzi al quale è riassunta la causa che può sollevare d’ufficio tale questione davanti le Sezioni Unite. Nel caso di specie, P.S.M. e C.R.M. proponevano regolamento preventivo di giurisdizione a seguito della riassunzione della causa innanzi al giudice fornito di giurisdizione indicato dall’organo giudicante preventivamente adito, e sulla base delle argomentazioni suesposte viene dichiarato inammissibile. Riparto di giurisdizione in materia di edilizia residenziale pubblica. La regola ordinaria e generale per il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo è quella della causa petendi , in virtù della quale spetta al giudice ordinario la tutela dei diritti soggettivi, mentre sono oggetto di cognizione del giudice amministrativo le controversie relative agli interessi legittimi. La summenzionata regola è accolta altresì dalla Costituzione all’art. 103. Conseguenza logica del suddetto riparto è comprendere quando la posizione giuridica del privato possa dirsi di diritto soggettivo ovvero di interesse legittimo. È ormai consolidata, a riguardo, la dicotomia carenza di potere – cattivo uso di potere, che oggi trova consacrazione normativa nell’art. 7 c.p.a In particolare la linea di demarcazione tra le due posizioni giuridiche soggettive di cui si discute si basa sulla presenza o meno dell’esercizio del potere pubblico, e quindi sul se l’Amministrazione agisca o meno in veste di autorità. In tema di edilizia residenziale pubblica e con particolare riferimento al provvedimento di rilascio e sgombero dell’alloggio che l’ente proprietario o anche l’autorità amministrativa abbia assunto sul presupposto della sua occupazione senza titolo, l’opposizione dell’intimato è soggetta alle regole generali summenzionate di riparto dovrà quindi aversi riguardo alla natura sostanziale della posizione giuridica fatta valere in giudizio. Ove, quindi, l’opponente alleghi il proprio diritto soggettivo al godimento del bene in forza del subingresso nel rapporto locativo al precedente assegnatario, deve essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario cfr. Cass. S.U. n. 67/01 e n. 5051/04 . Quanto espresso vale anche nel caso in cui si deduce la illegittimità del provvedimento amministrativo, in quanto in tal caso esso ben potrà essere disapplicato dal giudice ordinario. Nel caso di specie P.S.M. e C.R.M. chiedevano gli venisse riconosciuto il diritto di subentrare nel contratto di locazione dell’alloggio popolare già assegnato ad una loro familiare convivente deceduta e che, di conseguenza, il provvedimento di sgombero avrebbe dovuto ritenersi illegittimo in quanto violativo del dedotto diritto soggettivo. A ben vedere, l’illegittima del provvedimento de quo viene invocata solo mediatamente ed in funzione dell’accertamento del diritto dei summenzionati soggetti a proseguire il pregresso rapporto di locazione precedentemente assegnato alla di loro convivente in applicazione della normativa in tema di edilizia residenziale pubblica. Sulla base dell’applicazione dei principi generali e consolidati in materia di riparo di giurisdizione, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite con ordinanza, in risposta al regolamento di giurisdizione sollevato dal giudice adito a seguito dell’avvenuta declaratoria di giurisdizione ad opera del TAR I , dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.
Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, ordinanza 26 febbraio – 5 aprile 2019, n. 9683 Presidente Mammone – Relatore Carrato Fatti di causa I sigg. P.S.M. e C.R.M. depositavano, dinanzi al Tribunale civile di Catania, ricorso con domanda cautelare di sospensione dell’ordinanza di sgombero emessa nei loro confronti, in data 7 luglio 2017, dal Sindaco del Comune di Santa Venerina relativa all’alloggio IACP sito in detto Comune alla v. omissis , deducendo - in qualità di conviventi della defunta assegnataria - di aver diritto a subentrare nel contratto di locazione originatosi dalla precedente assegnazione da parte dell’indicato Istituto, e, per l’effetto, denunciavano la violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della delibera del CIPE 15 marzo 1995, nonché della L. n. 241 del 1990, art. 7, della L.R. n. 10 del 1991, art. 8 e del D.P.R. n. 1935 del 1972, art. 18. Nel depositare il suddetto ricorso gli indicati ricorrenti producevano anche copia dell’ordinanza impugnata unitamente ad un provvedimento del T.A.R. Sicilia-sez. dist. di Catania, con cui - nella pendenza dello stesso giudizio instaurato avanti al Tribunale civile - il predetto giudice amministrativo declinava la propria giurisdizione in favore di quella del giudice ordinario. In conseguenza di quest’ultima produzione documentale Vada Tribunale civile, riservatosi alla prima udienza di trattazione, con ordinanza del 21 febbraio 2018, ha sollevato d’ufficio - ai sensi della L. n. 69 del 2009, art. 59, comma 3, - questione di giurisdizione dinanzi a queste Sezioni Unite, apparendo, a suo avviso, che il giudizio impugnatorio doveva considerarsi proposto avverso la richiamata ordinanza del Sindaco del Comune di Santa Venerina, che aveva però agito quale Ufficiale del Governo in relazione all’art. 54 del TUEL D.P.R. n. 276 del 2000 , da ritenersi, quindi, devoluto alla giurisdizione del giudice amministrativo. Con ricorso ex art. 41 c.p.c. P.S.M. e C.R.M. hanno - in pendenza del suddetto giudizio instaurato dinanzi al Tribunale civile di Catania - proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione notificato alle controparti il 28 e 31 maggio 2018 - invocando la dichiarazione della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla domanda formulata con l’anzidetto ricorso. Nessuna delle parti intimate si è costituita in questa sede di legittimità conseguente alla proposizione del regolamento ad istanza di P.S.M. e C.R.M. . La difesa di questi ultimi ha anche depositato - nel procedimento iscritto al n. R.G. 18255/2018 - memoria illustrativa ai sensi dell’art. 378 c.p.c Ragioni della decisione 1. Osserva, preliminarmente, il collegio che i due procedimenti siccome attinenti alla medesima questione di giurisdizione, ancorché sollevata con due distinte e diverse iniziative processuali l’una d’ufficio e l’altra ad istanza di parte - vanno riuniti. 2. Con l’ordinanza adottata ai sensi della L. n. 69 del 2009, art. 59, comma 3, ed emessa antecedentemente alla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione ad istanza di P.S.M. e C.R.M. , il Tribunale civile di Catania ha chiesto dichiararsi la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla domanda di sospensione dell’ordinanza di sgombero emessa nei confronti degli indicati ricorrenti, in data 7 luglio 2017, dal Sindaco del Comune di Santa Venerina relativa all’alloggio IACP sito in detto Comune alla v. omissis , fondata sul presupposto che ad essi - in qualità di conviventi della defunta assegnataria - avrebbe dovuto essere riconosciuto il diritto a subentrare nel contratto di locazione originatosi dalla precedente assegnazione da parte dell’indicato Istituto. Secondo il Tribunale ordinario catanese, tenuto conto che il provvedimento amministrativo di sgombero - da qualificarsi contingibile ed urgente - doveva ritenersi emanato dal Sindaco nella qualità di Ufficiale del Governo ai sensi del D.P.R. n. 267 del 2000, art. 54, lo stesso era da considerarsi rivolto a prevenire e ad eliminare gravi pericoli minaccianti l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana e, come tale, da intendersi adottato nell’esercizio di un potere discrezionale dello stesso Sindaco, quale autorità statale e non comunale strettamente legato ad una valutazione di pubblico interesse, ragion per cui si sarebbe dovuta affermare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo che l’aveva, invece, preventivamente declinata a conoscere della suddetta domanda. 3. Con successivo ricorso formulato ai sensi dell’art. 41 c.p.c. P.S.M. e C.R.M. hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione invocando, di contro ed in base al criterio del petitum sostanziale dedotto con la domanda dai medesimi avanzata, la declaratoria della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario. 4. Rileva il collegio che, in primo luogo, deve affermarsi l’ammissibilità della questione di giurisdizione sollevata dal Tribunale civile di Catania posto che, ai sensi della L. n. 69 del 2009, art. 59 e dell’art. 11, comma 3, c.p.a. da parte del giudice amministrativo , il conflitto può essere sollevato dal giudice successivamente adito v. Cass. S.U. n. 15868/2011 e Cass. S.U. n. 5493/2014 quando - oltre a ricorrere gli altri requisiti la tempestività della riproposizione della domanda il non superamento del termine preclusivo della prima udienza la mancanza di pronuncia delle Sezioni Unite nel processo, sulla questione di giurisdizione - la causa dinanzi a lui promossa costituisca come nel caso di specie riproposizione di quella per la quale il giudice preventivamente adito aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione cfr. Cass. S.U. n. 19045/2018 . 5. Ciò premesso in punto ammissibilità del regolamento sollevato d’ufficio, bisogna porsi, in via ulteriormente preliminare, la questione della compatibilità tra il suddetto regolamento sollevato d’ufficio e quello simultaneamente proposto, ai sensi dell’art. 41 c.p.c., ad istanza delle parti P.S.M. e C.R.M. in pendenza del giudizio dinanzi al Tribunale civile di Catania ma non già in pendenza di quello preventivamente instaurato avanti al T.A.R. Sicilia-sez. dist. di Catania . Ritiene il collegio che il formulato ricorso preventivo di giurisdizione va dichiarato inammissibile. Deve, infatti, trovare applicazione in questa sede il principio già statuito da queste Sezioni unite che va, perciò, riconfermato in quanto del tutto condivisibile , secondo cui in tema di translatio iudicii, il processo che, dopo la pronuncia declinatoria della giurisdizione, si instaura, per effetto della tempestiva riassunzione, davanti al giudice indicato come munito di giurisdizione non è un nuovo ed autonomo procedimento, ma la naturale prosecuzione dell’unico giudizio ne consegue che non può essere proposto regolamento preventivo di giurisdizione poiché la pronuncia declinatoria emessa nella prima fase integra una decisione sulla giurisdizione assunta nell’unitario giudizio, in quanto tale impeditiva della proposizione del regolamento preventivo, potendo tale strumento essere utilizzato nella prima fase del giudizio, mancando ancora una decisione sulla giurisdizione Cass. S.U. n. 16033/2010, ord. in tal senso, in via più generale, si veda anche Cass. S.U. n. 14828/2010, ord. . In altri termini, se la riproposizione della domanda di merito avviene con la riassunzione della causa nel termine di legge davanti al giudice indicato come dotato di giurisdizione, la pronuncia del primo giudice adito, declinatoria di giurisdizione, per quanto emessa nella prima fase di quello che deve considerarsi un unico giudizio, per effetto dell’attivazione della sua prosecuzione dinanzi al secondo giudice , integra pur sempre una decisione resa nell’unitario giudizio e - quindi - diviene preclusiva della possibilità di proporre il regolamento di giurisdizione a norma dell’art. 41 c.p.c Pertanto, nella seconda fase processuale, conseguente alla riassunzione, è solo il giudice davanti al quale è riassunta la causa che può sollevare d’ufficio tale questione davanti alle Sezioni unite, peraltro fino alla prima udienza per la trattazione nel merito come è avvenuto - e, quindi, ammissibilmente - nel caso di specie . Ciò implica che il secondo giudice non può ignorare la denegatoria, costituendo pur sempre una statuizione emessa in quell’unitario procedimento, ma può solo dissentire da essa, purché lo faccia nel modo regolamento d’ufficio e nel tempo entro la prima udienza di trattazione indicati dalla legge. Questo è un rimedio propriamente introdotto dalla L. n. 69 del 2009, all’art. 59, al fine di ridurre l’evenienza che si potesse avere un’ulteriore declinatoria di giurisdizione dal secondo giudice e la necessità per le parti di denunziare il conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’art. 362 c.p.c., comma 2, mentre la struttura del processo deve tendere il più possibile a che esso si concluda con una sentenza di merito. Se fosse consentito anche alle parti di proporre in questa fase del processo riassunto un regolamento preventivo di giurisdizione, esso finirebbe con l’assumere quantomeno nella sostanza carattere impugnatorio della decisione del primo giudice che ha rimesso la causa davanti al giudice indicato come dotato di giurisdizione. Ciò, tuttavia, risulta contrario alla natura dell’istituto, anche a seguito dell’entrata in vigore della citata L. n. 69 del 2009, con specifico riferimento all’applicabilità del regime giuridico previsto dal suo art. 59 cfr. Cass. S.U. n. 2716/2010 . 6. Rilevata, quindi, l’inammissibilità del regolamento preventivo ad istanza di parte vertente sulla stessa questione di giurisdizione, si può, ora, passare ad esaminare la medesima questione come ammissibilmente sollevata d’ufficio dal Tribunale ordinario di Catania con riferimento all’applicazione del più volte citata L. n. 69 del 2009, art. 59, comma 3. Infatti, avendo riguardo al criterio del petitum sostanziale , occorre evidenziare che i ricorrenti P.S.M. e C.R.M. avevano chiesto - già ab origine dinanzi al TA.R. e, poi, anche in sede di riassunzione dinanzi al Tribunale civile di Catania - che venisse a loro riconosciuto il diritto a subentrare nel contratto di locazione dell’alloggio già assegnato dal competente IACP ad una loro familiare convivente deceduta e che, per l’effetto, il provvedimento sindacale con il quale era stato loro ordinato lo sgombero da detto alloggio - sul presupposto dell’ingiustificata protrazione della detenzione del medesimo - si sarebbe dovuto ritenere illegittimo perché emesso in violazione del dedotto diritto soggettivo. Pertanto, l’invocazione di quest’ultima illegittimità era stata operata solo in funzione - e, quindi, mediatamente ed indipendentemente dalla sua formale qualificazione come provvedimento contingibile ed urgente dell’accertamento del diritto degli indicati ricorrenti a proseguire nel pregresso rapporto di locazione dell’alloggio precedentemente assegnato in applicazione della normativa in tema di edilizia residenziale pubblica. Di conseguenza, sulla base di tale inquadramento, deve essere reiterato il principio - già affermato da queste Sezioni Unite con riferimento a questioni analoghe - alla stregua del quale, in tema di edilizia residenziale pubblica, e con riguardo al provvedimento di rilascio dell’alloggio che l’ente proprietario od anche l’autorità amministrativa che ne abbia ordinato lo sgombero abbia assunto sul presupposto della sua occupazione senza titolo, l’opposizione dell’intimato è soggetta, quanto alla giurisdizione, alle comuni regole di riparto, alla stregua della natura sostanziale della posizione fatta valere in giudizio da tanto si evince che, ove l’opponente alleghi il proprio diritto soggettivo al godimento del bene per effetto del subingresso nel rapporto locativo al precedente assegnatario, deve essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario in quanto la domanda non incide sul procedimento amministrativo e sul correlato provvedimento ordinante il rilascio, ma mira a contrapporre all’atto amministrativo una posizione di diritto soggettivo di cui occorre, in via principale, riscontrare la fondatezza nel merito v. Cass. S.U. n. 67/2001, Cass. S.U. n. 17201/2016 e, con specifico riferimento, ad un provvedimento di rilascio adottato dal Sindaco, Cass. S.U. n. 5051/2004 . In senso ancora più pertinente queste Sezioni Unite hanno precisato che, nella materia di edilizia residenziale pubblica, la controversia introdotta da chi si opponga ad un provvedimento dell’Amministrazione comunale di rilascio di immobili ad uso abitativo ritenuti occupati senza titolo rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, essendo contestato il diritto di agire esecutivamente e configurandosi l’ordine di rilascio come un atto imposto dalla legge e non come esercizio di un potere discrezionale dell’Amministrazione, la cui concreta applicazione richieda, di volta in volta, una valutazione del pubblico interesse tale principio deve essere sostenuto anche qualora sia dedotta l’illegittimità di provvedimenti amministrativi diffida a rilasciare l’alloggio e successivo ordine di sgombero , dei quali è eventualmente possibile la disapplicazione da parte del giudice, chiamato a statuire sull’esistenza delle condizioni richieste dalla legge per dare corso forzato al rilascio del bene cfr. Cass. S.U. n. 14956/2011 . 7. In definitiva, con riferimento alla questione sollevata ai sensi della L. n. 69 del 2009, art. 59, comma 3, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, con conseguente rimessione delle parti - nel termine di legge - dinanzi al Tribunale civile di Catania. Va, invece, pronunciata - per quanto posto in risalto in via preliminare - l’inammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione proposto da P.S.M. e C.R.M. . Sussistono gravi ed idonei motivi, in virtù della natura delle questioni esaminate e della rilevanza - in particolare - di quella processuale affrontata con riferimento al proposto regolamento preventivo di giurisdizione, per dichiarare interamente compensate tra le parti le spese di entrambi i regolamenti, così come riuniti. P.Q.M. La Corte, a Sezioni Unite, riuniti i regolamenti, decidendo sulla, questione di giurisdizione sollevata d’ufficio ai sensi della L. n. 69 del 2009, art. 59, comma 3, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti, nel termine di legge, dinanzi al Tribunale civile di Catania. Dichiara l’inammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione proposto ad istanza di P.S.M. e C.R.M. . Compensa per intero le spese relative ad entrambi i regolamenti.