Al giudice ordinario la controversia tra professionista e PA per la liquidazione del compenso per le attività svolte

Se un professionista riceve un incarico da una pubblica amministrazione e nasce una controversia in merito al pagamento dei suoi compensi, la relativa giurisdizione spetterà al giudice ordinario e non a quello amministrativo, trattandosi di diritto soggettivo.

In sintesi, questo è il principio ribadito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella sentenza n. 3334 del 2019, emessa nella Camera di Consiglio del 15 gennaio 2019 e depositata il successivo 5 febbraio. Il ricorso era riferito ad una questione relativa ad un conflitto di giurisdizione, nato a seguito di due pronunce del Tribunale ordinario di Roma e del TAR Lazio, che sostanzialmente avevano entrambi denegato la loro giurisdizione, il primo sostenendo quella del Giudice amministrativo, il secondo quella del Giudice ordinario. Il caso. La vicenda nasce dalla nomina di un avvocato quale direttore della Camera nazionale arbitrale per la soluzione del contenzioso in materia di finanziamenti europei in agricoltura, con decreto del Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali. In forza di tale decreto, il legale, visto il mancato pagamento di parte dei suoi compensi, chiese e ottenne dal Tribunale di Roma un decreto ingiuntivo per circa 19 mila euro, per l’attività svolta a seguito del conferimento di detto incarico. Il Ministero propose opposizione contro il decreto ingiuntivo, che fu decisa dal Tribunale con la revoca del decreto ingiuntivo e la dichiarazione del difetto di giurisdizione del giudice ordinario, poiché secondo il Tribunale la natura onorari del rapporto non consentiva di configurare la pretesa del richiedente in termini di diritto soggettivo, anche perché non vi era stata concertazione tra il Ministero delle politiche agricole e quello dell’Economia e delle finanze. Di conseguenza, l’avvocato si rivolgeva al Ministero dell’Economia, il quale però non rispondeva alle sue richieste, configurando in questo modo un silenzio rifiuto, che veniva impugnato dal legale dinanzi al TAR Lazio. Il Tribunale amministrativo, con sentenza del 31 maggio 2018, dichiarava l’inammissibilità del ricorso, sostenendo al contrario di quanto stabilito dal Tribunale ordinario , che la materia del contendere rientrasse nella giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa poteva essere riproposta, ricorrendo le condizioni di cui all’art. 111 del codice del processo amministrativo. A giudizio del TAR, si deve ritenere sussistente la giurisdizione ordinaria, e non quella amministrativa, in relazione alla qualificazione come diritto soggettivo della richiesta di compensi per l’attività svolta in favore della pubblica amministrazione. A questo punto, onde cercare di dirimere il conflitto, l’avvocato propose ricorso per regolamento di giurisdizione, dinanzi alle Sezioni Unite, ai sensi dell’art. 362, comma 2, n. 1, c.p.c., denunciando il conflitto reale negativo di giurisdizione, in relazione alle sentenze descritte che denegavano, ciascuna, la propria giurisdizione. Il Ministero delle politiche agricole si è costituito solo ai fini dell’eventuale partecipazione all’udienza di discussione, mentre il Ministero dell’economia e delle finanze non si è costituito all’udienza del 15 gennaio 2019, il Procuratore generale si è espresso per la giurisdizione del giudice ordinario. Giurisdizione al giudice ordinario? Anche se, nel rapporto tra soggetto esterno e la pubblica amministrazione, si configuri un rapporto onorario, nel caso di richiesta di pagamento per l’attività svolta, la giurisdizione sulla decisione della controversia spetta al giudice ordinario. La Cassazione ha stabilito che nel caso in esame, la giurisdizione sia del giudice ordinario, trattandosi di un vero e proprio diritto soggettivo che solo da questi può essere valutato e tutelato, e non del giudice amministrativo. Secondo la sentenza in commento, infatti, le funzioni pubbliche affidate a un soggetto esterno e non legato da rapporto di servizio professionale con l’ente, sulla base di un provvedimento amministrativo autoritativo, comportano la costituzione di un rapporto di servizio onorario, esulante dalla nozione di giuridica di rapporto di lavoro, sia subordinato che autonomo di conseguenza, va esclusa la giurisdizione amministrativa, prevista per le controversie di pubblico impiego, e va applicata la regola generale di riparto della giurisdizione fondata sulla dicotomia diritto soggettivo – interesse legittimo . Nel caso in esame, prosegue la sentenza, va ravvisata la prima situazione giuridica soggettiva, in quanto il soggetto non ha posto in discussione l’esercizio di poteri spettanti alla pubblica amministrazione, ma ha invocato fonti normative e non, a fondamento della pretesa di pagamento dell’attività svolta. Di conseguenza, secondo le Sezioni Unite va individuata la giurisdizione del giudice ordinario, avendo il ricorrente fondato la pretesa sull’esistenza di un diritto soggettivo pieno al compenso, richiamando l’esistenza di atti come la determinazione ministeriale del compenso e la corresponsione di un acconto , idonei a escludere l’esistenza di profili di discrezionalità, in ordine all’ an e al quantum della pretesa. In applicazione di detti principi, la sentenza ha quindi definitivamente dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo le parti innanzi al Tribunale di Roma anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 15 gennaio – 5 febbraio 2019, numero 3334 Presidente Cappabianca – Relatore Conti Fatti di causa L’Avv. F.N. , nominato Direttore della Camera nazionale arbitrale per la soluzione del contenzioso in materia di finanziamenti Europei in agricoltura con Decreto del Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestale in seguito Mipaaf del 9 marzo 2007, chiese ed ottenne dal Tribunale di Roma un decreto ingiuntivo per Euro 19.352,76 concernente il compenso per l’attività svolta in occasione di tale incarico. Decidendo l’opposizione proposta dal Mipaaf, lo stesso tribunale, con sentenza numero 3227 del 17 febbraio 2017, revocò il decreto ingiuntivo e dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Secondo il Tribunale il rapporto intercorso tra l’Avv. F. ed il Mipaaf a era stato conferito in assenza di procedure ad evidenza pubblica ed in via fiduciaria in base al decreto Ministeriale del 9 marzo 2007 b aveva avuto carattere temporaneo, con predeterminazione omnicomprensiva del compenso originariamente previsto dal D.M. 20 dicembre 2006, articolo 2, comma 7 c esulava dal rapporto di pubblico impiego preesistente, connotandosi come attività meramente ad esso occasionale d afferiva ad un’attività privatistica propria del giudizio arbitrale, così dovendosi escludere la natura di munus pubblico e non poteva essere qualificato come rapporto di natura privatistica ai sensi del D.L. numero 223 del 2006, articolo 32, convertito con la L. numero 248 del 2006. Secondo il Tribunale, la natura di servizio onorario del rapporto non consentiva di configurare la pretesa del richiedente in termini di diritto soggettivo, essendo mancata la concertazione tra il Mipaaf ed il Ministero dell’economia e finanze d’ora in avanti, breviter, Mef prevista dal provvedimento di nomina e, conseguentemente, il decreto di determinazione del compenso in favore del suddetto. Successivamente, l’Avv. F. impugnava innanzi al Tar Lazio il silenzio rifiuto serbato dal Mipaaf sulla diffida ad adempiere al pagamento delle somme dal medesimo dovute per l’attività di Direttore della Camera nazionale arbitrale inoltrata il 20 settembre 2017. Il Tar adito, con sentenza numero 694/2018, pubblicata il 31 maggio 2018, dichiarava l’inammissibilità del ricorso, rientrando a suo dire la materia del contendere nella giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale la causa poteva essere riproposta nella ricorrenza delle condizioni di cui all’articolo 11 del codice del processo amministrativo. A giudizio del Tar, pur dovendosi qualificare il rapporto sottostante come servizio onorario, doveva ritenersi tuttavia sussistente la giurisdizione ordinaria in relazione alla natura di diritto soggettivo della posizione giuridica azionata di richiesta di pagamento delle spettanze relative al compenso per l’incarico di Direttore della camera arbitrale, predeterminate nel loro ammontare e nelle loro componenti come emergente dalle richiamate note ministeriali e schema di decreto interministeriale, controfirmato da entrambi i ministeri competenti e dalla dichiarata disponibilità delle somme sul bilancio del Mipaaf, costituente dimostrazione della sostenibilità finanziaria dell’onere da arte del Ministero circostanze che non concedono alcun margine di discrezionalità nella determinazione del compenso già prefissato nell’importo annuo, con certezza del credito preteso, non corrisposto per i mancati adempimenti conclusivi del procedimento erogativo da parte dei Ministeri . L’Avv. F. ha proposto innanzi a queste Sezioni Unite ricorso per regolamento di giurisdizione, ai sensi dell’articolo 362 c.p.c., comma 2, numero 1, denunciando il conflitto reale negativo di giurisdizione in relazione alle predette sentenze. Il Mipaaf si è costituito al solo fine dell’eventuale partecipazione all’udienza di discussione della causa ai sensi dell’articolo 370 c.p.c Il Mef non si è costituito. Il Procuratore generale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario. La causa è stata posta in decisione all’udienza del 15.1.2019. Ragioni della decisione 1. Occorre in limine premettere, ai fini della procedibilità del ricorso in esame che, non avendo la L. 18 giugno 2009, numero 69, articolo 59, coperto l’intero arco delle situazioni processuali provocate da una dichiarazione di difetto di giurisdizione tanto da non avere determinato l’abrogazione dell’articolo 362 cod. proc. civ. , nel caso in cui il giudice adito all’esito di una pronuncia declinatoria della giurisdizione dichiari, a sua volta, il proprio difetto di giurisdizione, mancando di sottoporre la relativa questione alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, resta ferma la possibilità di far valere, in ogni tempo, il conflitto reale negativo di giurisdizione ai sensi dell’articolo 362 c.p.c., comma 2, numero 1 , a prescindere dalla circostanza che una delle due sentenze sia passata in giudicato Cass., S.U., 5 luglio 2013, numero 16883 Cass., S.U., 31 gennaio 2017, numero 2479 . 1.1. Tanto è sufficiente per ritenere pienamente ammissibile il ricorso proposto dal F. , ancorché risulti passata in giudicato la decisione del Tribunale di Roma che ha declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo, il quale ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dallo stesso declinando la giurisdizione in favore del giudice ordinario. 2. Ciò premesso, ritengono queste Sezioni Unite che la giurisdizione spetti al giudice ordinario. 2.1 In punto di fatto occorre premettere che a con D.M. 20.12.2006 il Mipaaf ha istituto la Camera Nazionale arbitrale in Agricoltura. Al comma 7 dello stesso decreto è stato poi previsto che Con decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, viene stabilito il compenso annuale omnicomprensivo del direttore della camera arbitrale, nell’ambito degli ordinari stanziamenti del Ministero . b il Mipaaf Dipartimento delle politiche di sviluppo in data 9 marzo 2007, ha nominato l’Avv. F. Direttore della Camera nazionale arbitrale per la soluzione del contenzioso in materia di finanziamenti Europei in agricoltura per la durata di cinque anni c lo stesso Mipaaf, in data 23 maggio 2007, ha comunicato al detto professionista che i profili economici del rapporto sarebbero stati regolati con decreto della stessa Amministrazione, di concerto con il Ministero dell’economica e delle finanze, ipotizzando un onere in via presuntiva per l’anno 2007 pari ad Euro 40.000,00 d con ulteriore nota del 23 maggio 2007 il Mipaaf ha inoltrato al Mef la bozza di decreto interministeriale relativa al compenso da corrispondere al Diretto della Camera arbitrale, previsto in Euro 50.000,00 e in seguito il Mef, nel prendere atto dei criteri indicati dal Mipaaf in ordine alla quantificazione del compenso integrati con nota numero 2182 del 27.6.2007 ha rappresentato, con nota dell’8 ottobre 2007 numero 129171, che il D.M. 1 luglio 2002 numero 743 non aveva previsto alcun compenso per il Direttore della Camera arbitrale f con note del 27.2.2008 e del 3 giugno 2009 il Mipaaf ha comunicato all’Avv. F. l’entità del compenso di Euro 50.000,00 per l’anno 2008 e per l’anno 2009 f con nota del 10 aprile 2008 il Mef ha preso atto che il compenso per il Direttore della Camera arbitrale era stato determinato in base al D.M. 20 dicembre 2006, dichiarando di soprassedere ai precedenti rilievi esposti con la nota dell’8 ottobre 2007, cit., e di esprimere parere favorevole, condizionandolo tuttavia alla dimostrazione della sostenibilità finanziaria dell’onere nell’ambito degli ordinari stanziamenti di bilancio del Mipaaf g con nota del 27.11.2009 il Mipaaf ha fornito ulteriori chiarimenti al Mef in ordine al compenso spettante al Direttore della Camera arbitrale, dando atto che le somme destinate al predetto, come previsto nella bozza di decreto firmata dal Ministro Z. , già impegnate sul bilancio del detto Ministero, dovevano ritenersi comprensive delle spese di missione e delle ritenute fiscali e previdenziali il compenso h con ulteriore nota indirizzata all’Avv. F. del 3.6.2009, il Mipaaf ha ribadito che il compenso proposto per l’anno 2009 era pari ad Euro 50.000,00, specificando la natura occasionale dell’incarico e la scadenza definita del rapporto i con nota del 9.12.2009 il Mipaaf ha comunicato all’Avv. F. il pagamento di un acconto per l’anno 2008 nella misura di Euro 14.746,63 I con ulteriore nota del 15.6.2011 il Mipaaf, nel riscontrare la richiesta di compensi formulata dall’Avv. F. , ha dato atto che la bozza di decreto, firmata dal Ministro pro tempore di detto Dicastero con indicazione delle relative coperture, non era stata sottoscritta dal Mef in relazione alla perplessità manifestate anche dall’ufficio legislativo del detto Ministero, correlate al fatto che i compiti istituzionali della camera arbitrale dovevano essere svolti dai componenti di quell’organo e non dal suo direttore, specificando che sarebbe stata inoltrata al Mef una nuova bozza di decreto relativa al compenso. 2.2 Così determinato il quadro fattuale posto a base della pretesa alla corresponsione del compenso avanzata dall’Avv. F. da ultimo innanzi al Tar Lazio giova rammentare che, secondo la giurisprudenza di queste Sezioni Unite le funzioni pubbliche affidate a soggetto non legato da rapporto di servizio professionale con l’ente con il quale si instaura un rapporto organico straordinario e temporaneo, sulla base di provvedimento amministrativo autoritativo, comportano la costituzione di un rapporto di servizio onorario, esulante dalla nozione giuridica di rapporto di lavoro, sia subordinato che autonomo cfr. Cass., S.U., 20 aprile 2007, numero 9363 Cass., S.U., 9 marzo 2007, numero 5398, Cass., S.U., 25 maggio 2005, numero 10961-. 2.3. Va aggiunto che dalla qualificazione in termini di servizio onorario si fa discendere l’esclusione della giurisdizione amministrativa esclusiva prevista per le controversie di pubblico impiego e l’applicazione della regola generale di riparto della giurisdizione fondata sulla dicotomia diritto soggettivo interesse legittimo , ravvisando la prima situazione giuridica soggettiva allorché il funzionario non ponga in discussione l’esercizio di poteri spettanti all’amministrazione, ma invochi fonti, normative e non, che assume a fondamento della pretesa in particolare, di pagamento di compensi per l’opera prestata Cass., S.U., 14 aprile 2010, numero 8835 -. 2.4 Detta qualificazione del rapporto influisce sulla individuazione del plesso giurisdizionale chiamato a decidere la controversia in ordine al compenso per l’attività inerente le funzioni onorarie cfr. Cass., S.U., 14 aprile 2010, numero 8835, cit., Cass., S.U., 29 febbraio 2008, numero 5431, Cass., S.U., 29 dicembre 2016, numero 27461 -. 2.5 Ed infatti, se la nomina del funzionario onorario non è accompagnata dalla previsione di alcun tipo di compenso la pretesa patrimoniale, in mancanza di specifiche previsioni di legge, si risolve in una contestazione della decisione dell’amministrazione di non esercitare il potere di riconoscere emolumenti, affidata alle libere e discrezionali determinazioni dell’autorità che procede, di fronte alle quali il funzionario versa in situazione giuridica soggettiva avente la consistenza di interesse legittimo Cass., S.U., 14 aprile 2010, numero 8835, Cass., S.U., 13 maggio 2009, numero 11003, Cass., S.U., 8 luglio 2008, numero 18618, Cass., S.U., 9 aprile 2008, numero 9160 Cass., S.U., 20 aprile 2007, numero 9363, Cass., S.U., 29 febbraio 2008, numero 5431,Cass., S.U., 9 marzo 2007, numero 5398 Cass.,S.U., 25 maggio 2005, numero 10961-. 2.6 Occorre, dunque, fare riferimento al c.d. petitum sostanziale che, secondo l’insegnamento di queste Sezioni Unite, va identificato, in forza degli artt. 5 e 386 cod. proc. civ., non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione cfr., Cass., S.U., 4 settembre 2015 numero 17591, Cass., S.U., 23 settembre 2013, numero 21677 Cass., S.U., 11 ottobre 2011 numero 20902 Cass., S.U., 26 gennaio 2011, numero 1767 Cass., S.U., 25 giugno 2010, numero 15323 . 2.7 Orbene, facendo applicazione dei superiori principi al caso di specie, non può dubitarsi della natura onoraria del servizio prestato dall’Avv. F. sulla quale, invero, hanno concordato sia il Tribunale di Roma che il Tar Lazio, traendo persuasivi elementi di convincimento a dalla temporaneità dell’incarico, dall’assenza di procedure concorsuali di nomina b dalla individuazione dei criteri di scelta sulla base dei requisiti indicati nel decreto ministeriale di nomina c dall’ assenza di un inserimento strutturale del nominato all’interno dell’amministrazione pubblica e di sinallagmaticità fra compiti attribuiti d dal compenso previsto sulla base di determinazioni affidate al Mipaaf e al MEF. 2.8 Le valutazioni espresse dai due organi giudiziari divergono, piuttosto, sulla qualificazione di diritto soggettivo o di interesse legittimo della posizione vantata dall’Avv. F. , poiché mentre il Tribunale di Roma ha attribuito decisivo rilievo, al fine di negare l’esistenza del diritto al pagamento delle somme originariamente richieste in via monitoria, alla mancata firma del decreto di determinazione del compenso da parte del Mef il Tar Lazio ha, per converso, ritenuto che non potesse disconoscersi la natura di diritto soggettivo della pretesa al compenso determinato in via ministeriale, pur in assenza della formalizzazione dell’intesa fra i due ministeri che avrebbero dovuto individuare, di concerto, il compenso medesimo. 2.9 Ora, ritengono queste Sezioni Unite che la giurisdizione nel caso di specie debba individuarsi nel plesso giurisdizionale del giudice ordinario, avendo il ricorrente fondato la pretesa sull’esistenza di un diritto soggettivo pieno al compenso e a tal fine richiamando l’esistenza di atti determinazione ministeriale del compenso da parte del Dicastero nel quale si incardinava la camera arbitrare dopo il parere favorevole del Mef, corresponsione di un acconto idonei ad escludere l’esistenza di profili di discrezionalità in ordine all’an ed al quantum della pretesa. 2.10 In tale direzione depone, in modo incontrovertibile, la circostanza che lo stesso decreto ministeriale di nomina del Mipaaf abbia espressamente individuato l’esistenza del diritto al compenso annuale da determinare di concerto fra Mipaaf e Mef, costituendo quindi la base giuridica sulla quale il Direttore della camera arbitrale, all’esito della quantificazione del compenso da parte del Mipaff, ha fondato la richiesta di pagamento, dapprima innanzi al giudice ordinario e, successivamente, impugnando il silenzio rifiuto serbato dall’Amministrazione, innanzi al Tar Lazio. 2.11 Compenso che, come si è visto, è stato determinato nella misura annua di Euro 50.000,00 dal Mipaaf, il quale ha ottenuto il parere favorevole finale del Mef ed ha, quindi, individuato gli stanziamenti di bilancio necessari per sostenere la relativa spesa, infine erogando all’Avv. F. un acconto per l’attività svolta nell’anno 2008, nessun effetto ai fini della giurisdizione potendo derivare dall’assenza di sottoscrizione del decreto reso dal Mipaaf da parte del Mef. 2.12 Pertanto, una volta che il Ministro delle politiche agricole aveva stabilito l’importo del compenso, ottenendo il parere favorevole del Mef ed erogato un acconto all’Avv. F. , non può più dubitarsi della qualificazione in termini di diritto soggettivo della pretesa del predetto. 2.13 In definitiva, proprio l’esistenza del diritto soggettivo al compenso correlato ad una determinazione ministeriale specificamente adottata e direttamente correlata all’esistenza degli ordinari stanziamenti in bilancio rende ininfluente, ai fini del riparto, l’eventuale mancanza di un atto formale di concerto da parte del MEF, una volta che questi abbia espresso parere favorevole alla determinazione del compenso da parte del Mipaaf che aveva pure accertato la compatibilità finanziaria della relativa determinazione con gli stanziamenti in bilancio, uniformandosi alle indicazioni espresse dal Mef. 2.14 Ciò consente di escludere che la controversia investa una posizione di interesse legittimo appartenente alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, per come chiarito da Cass., S.U., numero 18618 del 2008 e Cass., S.U., numero 3129 del 1997, Cass., S.U., 17 febbraio 1994, numero 1555 e Cass., S.U. 28 agosto 1990, numero 8869. 2.15 In questa direzione, d’altra parte, milita ulteriormente la circostanza che lo stesso ricorrente aveva prospettato in via alternativa, rispetto alla mancata formalizzazione del decreto di terminazione del compenso a firma congiunta dei due Ministri, l’esistenza di una responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione conferente v. pag. 6, par.2, sent. Tar Lazio , ancor di più confermando che le ragioni poste a base della domanda erano pur sempre correlate all’esistenza di diritti soggettivi pieni, giustiziabili innanzi al giudice ordinario Cass., S.U., 27 aprile 2017, numero 10413 -. 3. Sulla base delle superiori considerazioni, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo le parti innanzi al Tribunale di Roma anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M. Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo le parti innanzi al Tribunale di Roma anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.