Fondi pubblici per i gruppi consiliari: la gestione è soggetta alla giurisdizione della Corte dei Conti

La gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei Conti, vista la natura essenzialmente pubblicistica di tali gruppi in relazione alla funzione strumentale da essi svolta.

Sul tema la Corte di Cassazione con sentenza n. 32618/18, depositata il 17 dicembre. Il caso. La sezione giurisdizionale d’appello della Corte dei Conti per la Regione Sicilia confermava la sentenza della sezione giurisdizionale regionale della Corte dei Conti per la Regione Sicilia che, accogliendo la domanda della procura regionale, condannava il presidente di un gruppo consiliare presso l’assemblea regionale a pagare una domma di denaro all’ARS a titolo di risarcimento dei danni derivanti dall’effettuazione di spese non inerenti alle finalità del gruppo. La sentenza, in particolare, respingeva l’eccezione di difetto di giurisdizione affermando la giurisdizione della Corte dei Conti, posto che la pretesa risarcitoria nei confronti del presidente del gruppo non comportava alcun sindacato sull’attività politica del medesimo. Il presidente de gruppo consiliare propone così ricorso per cassazione deducendo difetto di giurisdizione della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale d’appello. Il difetto di giurisdizione. In particolare, con il motivo di ricorso, il presidente del gruppo consiliare, tramite suo difensore, denuncia il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale d’appello, poiché le previsioni dell’art. 122, comma 4, Cost. e dell’art. 6 dello Statuto regionale riguardano non solo l’esercizio delle funzioni legislative, da parte dell’ARS, ma anche l’espletamento delle attività di gestione amministrativa. Al riguardo, come affermato già in precedenza dalla Suprema Corte, la gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi dei partiti dei consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei Conti, questo sia perché a tali gruppi va riconosciuta natura pubblicistica in relazione alla funzione che svolgono, sia in ragione dell’origine pubblica delle risorse e della definizione legale del loro scopo, senza assumere alcun rilievo il principio di insindacabilità di opinioni e voti di cui all’art. 122, comma 4, Cost. non estensibile alla gestione del contributo . Sulla base di tali ragioni, gli Ermellini dichiarano inammissibile il ricorso del presidente del gruppo consiliare e affermano la giurisdizione della Corte dei Conti.

Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 11 settembre – 17 dicembre 2018, n. 32618 Presidente Mammone – Relatore Chindemi Fatto Con sentenza n. 21/A/2017 in data 6.2.2017 la sezione giurisdizionale d’appello della Corte dei Conti per la Regione Siciliana ha confermato la sentenza della sezione giurisdizionale regionale della Corte dei Conti per la Regione Siciliana n. 225/2016 che, in accoglimento della domanda della procura regionale, condannava D.L.C.R. , in qualità di presidente del gruppo consiliare omissis presso l’assemblea regionale siciliana - del periodo 12/10/2010 al 14/2/2011, a pagare all’ARS la somma di Euro 13.204,36, oltre rivalutazione monetaria ed interessi, a titolo di risarcimento del danno derivato dall’effettuazione di spese, posti a carico del contributo unificato , erogato al predetto gruppo, non inerente alle finalità istituzionali. La sentenza citata, per quanto di interesse, respingeva l’eccezione di difetto di giurisdizione, affermando la giurisdizione della Corte dei Conti rilevando come la pretesa risarcitoria nei confronti del D.L. non comporti alcun sindacato sull’attività politica del medesimo o sulle scelte di merito dell’esercizio del suo mandato, ritenendo possibile sindacare la scelta discrezionale compiuta laddove essa risulti obiettivamente incongrua, illogica o irrazionale sotto il profilo dei mezzi utilizzati rispetto ai fini da perseguire, oltre che nel caso di palese violazione di parametri imposti dal quadro normativo di riferimento. Ha proposto ricorso per cassazione D.L.C.R. affidato ad un unico motivo di censura resiste con controricorso il Procuratore generale presso la Corte dei conti. Ragioni della decisione 1. Con l’unico motivo di ricorso D.L.C.R. deduce il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale d’appello per la regione siciliana, rilevando che le guarentigie previste dall’articolo 122, comma quattro, della Costituzione e dall’articolo sei dello Statuto regionale riguardano non soltanto l’esercizio, da parte dell’ARS, delle funzioni legislative, indirizzo politico, di controllo e di auto organizzazione, ma anche l’espletamento delle attività di gestione amministrativa, previste dalla legge e dai regolamenti, e ciò al fine di salvaguardare l’autonomia dell’organo assembleare da eventuali interferenze e condizionamenti esterni. Conseguentemente il sindacato della Corte dei conti sulle spese effettuate nei gruppi consiliari non potrebbe estendersi a valutazioni inerenti la congruità delle scelte discrezionali compiute, dovendo invece limitarsi alla verifica dell’attinenza delle spese alle funzioni svolte dei medesimi gruppi, nelle quali vanno ricomprese non soltanto quelle di rango legislativo ma anche quelle di natura meramente politica. Evidenziava il ricorrente che soltanto all’inizio dell’anno 2014 - in epoca successiva ai fatti oggetto del presente giudizio - sono state emanate disposizioni specifiche in materie di rendicontazione delle spese effettuate, mentre per i periodi antecedenti non incombeva sul presidente del gruppo alcun obbligo di dimostrare l’attinenza delle singole spese all’espletamento delle funzioni istituzionali. Rilevava che le spese sostenute per rifornimenti di carburante Euro 2.855,00 , per soggiorni in alberghi, pranzi e cene Euro 8.538,56 erano state effettuate per scopi di proselitismo politico, mentre le spese per l’acquisto di 133 agende erano finalizzate alla distribuzione ai componenti del gruppo consiliare da lui presieduto, in occasione delle festività di fine anno 2010. 2. In materia di responsabilità amministrativa, il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni della Corte dei conti in sede giurisdizionale è circoscritto al controllo dei limiti esterni della giurisdizione di detto Giudice e, in concreto, all’accertamento di vizi relativi all’essenza della funzione giurisdizionale, non al modo del suo esercizio art. 362 cod. proc. civ., e art. 111 Cost., comma 8, e ora anche art. 207 del Codice della giustizia contabile approvato con d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174 . Con riferimento alla Corte dei conti, ineriscono alla giurisdizione, tra l’altro, il cosiddetto eccesso di potere giurisdizionale, per avere la Corte esercitato la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa della pubblica amministrazione e l’esplicazione della giurisdizione in materia attribuita a quella ordinaria o ad altra giurisdizione speciale cfr. Cass. sez. un., 19 febbraio 2004, n. 3349 . L’eccesso di potere giurisdizionale ricorre in caso di sconfinamento da parte del giudice nell’area riservata alla pubblica amministrazione situazione che non ricorre nella fattispecie. La questione oggetto del presente giudizio è stata già affrontata e risolta da queste Sezioni unite con riferimento ad analoghi giudizi instaurati nei confronti di altri appartenenti a gruppi consiliari di altre regioni Consiglio regionale del Friuli Venezia Giulia con l’affermazione del principio di diritto secondo il quale la gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti, che può giudicare, quindi, sulla responsabilità erariale del componente del gruppo autore di spese di rappresentanza prive di giustificativi né rileva, ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, la natura - privatistica o pubblicistica - dei gruppi consiliari, attesa l’origine pubblica delle risorse e la definizione legale del loro scopo, o il principio dell’insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122, quarto comma, Cost., che non può estendersi alla gestione dei contributi, attesa la natura derogatoria delle norme di immunità Cass. sez. un. n. 6895 del 2016, Cass., sez. un., n. 23257 del 2014, seguita da Cass., sez. un., nn. 8077, 8570 e 8622 del 2015 . Quindi, come condivisibilmente affermato da questa Corte la gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti, sia perché a tali gruppi - pur in presenza di elementi di natura privatistica connessi alla loro matrice partitica - va riconosciuta natura essenzialmente pubblicistica in relazione alla funzione strumentale al funzionamento dell’organo assembleare da essi svolta, sia in ragione dell’origine pubblica delle risorse e della definizione legale del loro scopo, e senza che rilevi il principio dell’insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122, quarto comma, Cost., non estensibile alla gestione dei contributo Cass., S.U., 7.9.2018 n. 21927 . La sezione giurisdizionale d’appello della Corte dei Conti ha osservato che non si desumono elementi che consentano di ricondurre la gestione, da parte del D.L. , del contributo pubblico erogato al gruppo consiliare da lui presieduto, a quel nucleo, ristretto e tassativo, di funzioni intestate all’assemblea regionale ed ai suoi organi, che costituiscono oggetto della speciale tutela assicurata dagli articoli 122, comma quattro della Costituzione e 6 dello statuto regionale siciliano. Relativamente alla prospettata insindacabilità sul merito delle scelte gestionali compiute dal d.L. , anche se l’articolo uno comma uno l. n. 20/1994 esclude in via generale la formulazione di giudizi espressi sulla base di parametri non giuridici, sui profili d’opportunità delle scelte effettuate per il perseguimento degli obiettivi affidati dal legislatore all’organo pubblico interessato, tuttavia la valutazione afferente al corretto razionale esercizio della discrezionalità, anche di quella che presenta i caratteri di maggior ampiezza, può subire alcuna limitazione cfr Cass., sez. un. n. 5490/14, n. 4283/13n. 1979/12 . Questa Corte ha affermato, al riguardo, che l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali compiute dai soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta che esse siano sottratte ad ogni possibilità di controllo, e segnatamente a quello della conformità alla legge che regola l’attività amministrativa, con la conseguenza che il giudice contabile non viola i limiti esterni della propria giurisdizione quando accerta la mancanza di tale conformità Cass. Sez. U, Sentenza n. 5490 del 10/03/2014 . La pretesa risarcitoria avanzata dal procuratore regionale contabile nei confronti del d.L. non comporta alcun sindacato sull’attività politica del medesimo o sulle scelte di merito da lui compiute nell’esercizio del mandato essendosi limitato a prospettare ipotesi di difformità, rispetto alle finalità contemplate dalla normativa vigente, delle attività di gestione del contributo erogato al gruppo da lui presieduto il giudice contabile ha effettuato una puntuale verifica della congruità delle singole voci di spesa ammesse al rimborso con riferimento a criteri oggettivi di conformità e di collegamento teologico con le finalità preminente di interesse pubblico assegnate dalla legge al gruppo consiliare beneficiario dei contributi. In sede di controllo la sezione regionale può sindacare la scelta discrezionale compiuta laddove risulti obiettivamente incongrua illogica o irrazionale sotto il profilo dei mezzi utilizzati rispetto ai fini da perseguire, nonché nel caso di palese violazione dei parametri legali imposti dal quadro normativo di riferimento e sebbene nessuna disposizione normativa statale o regionale preveda l’attribuzione della qualifica di agente contabile ai presidenti e componenti dei gruppi consiliari regionali, gli stessi sono comunque soggetti alla responsabilità amministrativa e contabile per il danno cagionato alle finanze regionali mediante illecita utilizzazione dei fondi assegnati al gruppo, come anche affermato dalla corte costituzionale Corte Cost. n. 107/2015 . Non assume valenza esimente da responsabilità amministrativa del danno erariale la circostanza che all’epoca dei fatti non fossero state ancora emanate disposizioni dettagliate in materia di rendicontazione delle spese effettuate dai gruppi consiliari operanti presso l’ARS, in quanto, sulla base dei generali principi di contabilità pubblica, il presidente del gruppo consiliare, incaricato di gestire il denaro pubblico assegnato al gruppo per l’espletamento dei compiti istituzionali è tenuto ad operare con la speciale diligenza imposta dalle funzioni a lui affidate e deve dimostrare documentalmente ed attendibilmente il legittimo impiego delle risorse finanziarie assegnate al gruppo trattandosi di espressione di un principio generale di contabilità pubblica, strettamente correlato al dovere di dar conto delle modalità di impiego del denaro, in conformità alle regole di gestione di fondi in stretta attinenza alle funzioni istituzionali svolte dai gruppi consiliari Corte Cost. n. 39/2014 . Deve, conseguentemente, essere affermata la giurisdizione della Corte dei Conti con conseguente inammissibilità del ricorso. Non vi è luogo a provvedere sulle spese in ragione della qualità di parte solo in senso formale della Procura generale presso la Corte dei conti. Poiché il ricorso è stato notificato dopo il 31 gennaio 2013 sussistono i presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002 introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012. P.Q.M. Dichiara inammissibile il ricorso. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13.