La causa di giustificazione, prevista dall’art. 4, comma 1, l. n. 689/1981, in virtù della quale non è ravvisabile alcuna responsabilità per le violazioni amministrative commesse da chi agisca nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima, non opera quando il provvedimento amministrativo, che autorizza un soggetto all’esercizio di una facoltà, non sia conforme o addirittura si ponga in espresso contrasto con le prescrizioni inderogabili contenute in una fonte normativa sovraordinata, che ne legittima l’emissione.
Tale limite opera, a maggior ragione, quando la normativa sovraordinata è finalizzata alla tutela di valori costituzionalmente garantiti, quali la tutela dell’ambiente e della salute pubblica. Questo è il principio affermato dalla Corte Suprema di Cassazione, Seconda Sezione Civile, con la sentenza n. 3740/18, depositata il 15 febbraio 2018. Il caso. L’origine della vicenda processuale è ravvisabile nell’emissione, da parte di un Comune, di un’ordinanza-ingiunzione, con la quale veniva irrogata una sanzione amministrativa a carattere pecuniario, nei confronti del legale rappresentante di una società operante nel campo delle trasmissioni radiofoniche a scopo commerciale, in qualità di trasgressore e della stessa società, quale obbligata in solido, per aver superato, nell’esercizio dell’indicata attività, la soglia massima consentita di emissioni elettromagnetiche. I destinatari della sanzione proponevano opposizione, in primo grado, innanzi al Tribunale, che, tuttavia, ne rigettava la domanda, respingendo sia l’eccezione d’incompetenza dell’autorità amministrativa, che aveva emanato il provvedimento sanzionatorio, sia quelle inerenti l’insussistenza della violazione, nonché l’eccessiva quantificazione dell’importo sanzionatorio. Detta pronuncia veniva impugnata innanzi alla Corte d’Appello e da questa completamente riformata, ritenendo la Corte che, alla fattispecie, potesse applicarsi la causa di giustificazione di cui all’art. 4 L. n. 689/1981, ovvero l’esercizio di una facoltà legittima, avendo gli appellanti osservato il contenuto del provvedimento amministrativo che li autorizzava all’esercizio dell’attività radiofonica, per scopi commerciali. Avverso tale ultima decisione, l’ente proponeva ricorso per Cassazione. La causa di esclusione della responsabilità per adempimento di un dovere o esercizio di una facoltà legittima. La Corte di Cassazione veniva chiamata a pronunciarsi sull’applicabilità, alla fattispecie processuale esaminata, della previsione normativa contenuta nell’art. 4 L. n. 689/1981, ovvero la causa di giustificazione, in virtù della quale non è ravvisabile alcuna responsabilità per le violazioni amministrative commesse da chi agisca nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima. Nel caso di specie, secondo la Suprema Corte, si trattava di stabilire se l’emittente radiofonica, pur essendo munita di autorizzazione ministeriale, per l’esercizio dell’attività di radiodiffusione sonora a carattere commerciale, potesse incorrere nella contestata violazione amministrativa, per aver essa espletato la detta attività, generando campi magnetici superiori ai limiti previsti dalle norme vigenti, ovvero l’art. 3 d.P.C.M. dell’8 luglio 2003. I limiti all’operatività della causa di esclusione della responsabilità. La Corte di Cassazione ha ritenuto di dirimere la questione giuridica, precisando opportunamente quali siano i limiti all’applicabilità della causa di esclusione della responsabilità per esercizio di facoltà legittima, prevista dall’ art. 4 L. n. 689/1981 ed invocata dai destinatari della sanzione amministrativa. Secondo la Suprema Corte, detta causa esimente non opera quando il provvedimento amministrativo, che autorizza un soggetto all’esercizio di una facoltà, non sia conforme o addirittura si ponga in espresso contrasto con le prescrizioni inderogabili, contenute in una fonte normativa sovraordinata, che ne legittima l’emissione. Ciò vale a maggior ragione quando il rilascio del detto provvedimento sia condizionato all’osservanza delle norme vigenti e all’adeguamento alle necessità e agli obblighi che le dette norme possano introdurre, in virtù di eventuali, successive modifiche. Ciò significa che il rilascio del solo provvedimento amministrativo autorizzatorio, non è di per sé sufficiente ad azionare l’esimente prevista per il caso di esercizio di facoltà legittima, essendo, invece, necessario anche il pieno e totale rispetto degli obblighi generali, imposti dalla vigente normativa sovraordinata, alla quale il detto provvedimento deve comunque uniformarsi, tanto più quando essa sia finalizzata a proteggere valori costituzionalmente garantiti, quali la tutela dell’ambiente e della salute pubblica.
Corte di Cassazione, sez. II Civile, sentenza 28 novembre 2017 – 15 febbraio 2018, n. 3740 Presidente Petitti – Relatore Carrato Fatti di causa Il Comune di Bagno a Ripoli emetteva, in data 13 novembre 2008, un’ordinanza-ingiunzione, nei confronti del sig. G.P. quale legale rappresentante trasgressore e della s.p.a. Elemedia quale obbligata in solido , con la quale irrogava nei loro confronti la sanzione amministrativa di Euro 4.150,00 in relazione alla violazione dell’art. 3 del d.P.C.m. 8 luglio 2003 con riferimento al riscontrato accertamento del superamento dei limiti massimi di emissioni elettromagnetiche. Le parti destinatarie del provvedimento amministrativo lo impugnavano, ai sensi degli artt. 22 e 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, dinanzi al Tribunale di Firenze, il quale, nella resistenza dell’ente opposto, con sentenza n. 478 del 2013, rigettava la domanda di opposizione, respingendo sia l’eccezione di incompetenza dell’autorità che aveva emesso l’ordinanza-ingiunzione, sia il motivo inerente la dedotta insussistenza della violazione presupposta sia la doglianza sull’eccessività della sanzione applicata. Sull’appello proposto da entrambe le parti opponenti soccombenti la Corte di appello di Firenze, nella costituzione del Comune appellato, con sentenza emessa ai sensi dell’art. 281-sexies c.p.c. depositata il 1 luglio 2014, accoglieva per quanto di ragione il formulato gravame e, per l’effetto, annullava la menzionata ordinanza-ingiunzione, condannando il Comune appellato alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio. Il giudice di secondo grado, respinto il primo motivo afferente la prospettata incompetenza dell’organo emittente, riteneva fondata la seconda censura sulla scorta della circostanza che l’utilizzazione dell’impianto, da parte degli appellanti, era avvenuta secondo le prescrizioni disposte nella rilasciata autorizzazione amministrativa, in tal senso trovando applicazione la causa di giustificazione di cui all’art. 4 della citata legge n. 689/1981, consistente nell’esercizio di una facoltà legittima. Avverso la suddetta sentenza non notificata ha proposto ricorso per cassazione il Comune di Bagno a Ripoli, articolato in due motivi, al quale hanno resistito con controricorso le parti intimate. Il difensore dell’ente ricorrente ha anche depositato memoria illustrativa ai sensi dell’art. 378 c.p.c Ragioni della decisione 1. Con il primo motivo il Comune ricorrente ha dedotto - in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. - la violazione dell’art. 4 della legge n. 689/1981, dell’art. 32 della legge 6 agosto 1990, n. 223 e dell’art. 5 L.A.comma legge 20 marzo 1865, n. 2248 - all. E , deducendo l’erroneità dell’impugnata sentenza nella parte in cui aveva ritenuto che, nella specie, dovesse trovare applicazione la causa di esclusione della responsabilità in favore dei destinatari dell’ordinanza-ingiunzione, riconducibile all’esercizio di una facoltà legittima, per essersi gli stessi conformati, nella conduzione della loro attività di radiodiffusione sonora a carattere commerciale, all’autorizzazione concessa dal Ministero delle Poste e Telecomunicazioni. 2. Con la seconda censura l’ente ricorrente ha denunciato - ponendo testuale riferimento all’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c. - l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che aveva formato oggetto di discussione tra le parti, avendo la Corte fiorentina mancato di indicare, nell’impugnata sentenza, quale parte del provvedimento amministrativo e/o della disposizione normativa autorizzavano il fatto contestato al fine della configurabilità della ritenuta esimente. 3. Rileva, preliminarmente, il Collegio che i due formulati motivi possono essere esaminati congiuntamente perché essi - sotto due distinti profili violazione di legge e vizio di omesso o apparente esame di un punto decisivo della controversia - investono la stessa questione giuridica, ovvero se la s.p.a. Elemedia, legalmente rappresentata dal G. , pur essendo munita di apposita autorizzazione ministeriale per l’esercizio dell’attività di radiodiffusione sonora a carattere commerciale, potesse incorrere nella contestata violazione amministrativa ricondotta all’art. 3 del d.P.C.m. 8 luglio 2003 essendo, in concreto, rimasto accertato che l’attività stessa era stata espletata generando campi elettromagnetici eccedenti quelli previsti dalla fonte normativa in materia. Le censure sono fondate. Deve, infatti, rilevarsi che l’applicabilità della causa di giustificazione riconducibile - in relazione al disposto dell’art. 4, comma 1, della legge n. 689/1981 - all’esercizio di una facoltà legittima non può operare allorquando il provvedimento amministrativo autorizzatorio non si conformi alle prescrizioni inderogabili della fonte normativa sopraordinata che ne legittima l’emissione dovendo, se del caso, essere disapplicato ai sensi dell’art. 5 L.A.comma 1865-all. E e, a maggior ragione, nel caso in cui - specificamente ricorrente nella fattispecie per cui è controversia - allorquando detto provvedimento sia stato rilasciato in favore del destinatario sotto condizione dell’osservanza delle norme vigenti per come imposto, nella specie, dall’art. 2, comma 1, dell’autorizzazione rilasciata in favore delle parti attinte dall’ordinanza-ingiunzione sanzionatoria e di quella di procedere alle modificazioni necessarie agli impianti dettate dall’insorgenza di esigenze comunque implicanti il rispetto degli obblighi di legge. Pertanto, nel caso sottoposto al giudice di appello, il rilascio del solo provvedimento autorizzativo - che abilitava la suddetta società Elemedia ad esercitare la menzionata attività di radiodiffusione presso un apposito impianto senza che, peraltro, la Corte territoriale abbia specificato in quale sua parte lo stesso potesse indurre la società medesima a tenere la condotta potenzialmente scriminante, essendosi essa limitata meramente ad affermare, nella sentenza qui impugnata, che la società appellante utilizzava - alla data del rilievo da parte dell’ARPAT - l’impianto secondo le prescrizioni disposte nella autorizzazione - non avrebbe potuto determinare la configurazione dell’esimente ravvisata dalla Corte fiorentina. Era, infatti, necessario che la medesima società si conformasse, in ogni caso, agli obblighi generali previsti dalla norma generale presupposta costituente fonte sovraordinata e che, quindi, essa dovesse, comunque, rispettare i limiti di esposizione e i valori di attenzione previsti dalla normativa primaria il d.P.C.m. 8 luglio 2003, preordinato alla tutela dell’ambiente e della salute pubblica e, quindi, di interessi di rango costituzionale , il cui superamento - per come riscontrato dall’organo di accertamento ARPAT che aveva proceduto, in sede di controllo, all’effettuazione di apposite misurazioni dalle quali era emerso che i livelli di campo EM, prodotti complessivamente dai ripetitori radio-TV di proprietà della società, erano risultati superiori ai valori di esposizione fissati dalla legge, rispettivamente di attenzione 6 V/m e limite di 20 V/m - aveva, invece, comportato la concretazione della violazione amministrativa di cui all’art. 3 del citato d.P.C.m. 8 luglio 2003 ascritta alla indicata società e al suo legale rappresentante in solido, ai sensi dell’art. 6 della legge n. 689 del 1981. In accoglimento delle due proposte doglianze, si deve, dunque, affermare che, nel caso di specie, non avrebbero potuto ritenersi configurati i presupposti per ravvisare la sussistenza della causa di esclusione della responsabilità amministrativa dell’esercizio di una facoltà legittima sulla base del principio di diritto in virtù del quale, in tema di violazioni amministrative, non può applicarsi la suddetta causa di giustificazione dell’illecito come prevista dall’art. 4, comma 1, della legge n. 689/1981 allorquando l’assunto contravventore, pur abilitato con autorizzazione amministrativa rilasciata, in ogni caso, con obbligo dell’osservanza delle leggi vigenti all’esercizio di un’attività di emissione di campi elettromagnetici, abbia in concreto violato i limiti tabellari previsti dalla normativa primaria in materia nella specie dal d.P.C.m. 8 luglio 2003 e dalle relative tabelle allegate . 4. In definitiva, dalle esposte ragioni consegue la cassazione con rinvio della sentenza impugnata che dovrà ripronunciarsi sul secondo motivo dell’atto di appello conformandosi all’enunciato principio di diritto e sarà tenuto ad esaminare anche il terzo motivo del gravame ritenuto assorbito con la sentenza di appello per effetto dell’accoglimento del secondo concernente l’invocata riduzione della sanzione applicata, la cui cognizione implica valutazioni di merito non direttamente operabili da parte di questo giudice di legittimità. Al giudice di rinvio, individuato come in dispositivo, è rimessa anche la regolazione delle spese della presente fase di giudizio. P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del presente giudizio di legittimità, ad altra Sezione della Corte di appello di Firenze.