In materia di diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, nel caso di atti e comportamenti in violazione di norme che regolano il procedimento e la programmazione, pianificazione e organizzazione del territorio, nell’interesse dell’intera collettività nazionale compete al giudice amministrativo la cognizione esclusiva delle relative controversie sulla sussistenza, in concreto, dei diritti vantati, direttamente incisi dal potere autoritativo di cui si contestano le scelte.
Così ha stabilito la Suprema Corte a sez. Unite Civili con la sentenza n. 17674/16, depositata in cancelleria il 7 settembre. Il caso. Due attori convenivano, Dinanzi al Tribunale di Milano, il Comune di Cerro Maggiore e la S.p.a. Autostrade per l’Italia, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, previo accertamento dell’intollerabilità/illegittimità e pericolosità per la salute delle immissioni acustiche ed atmosferiche derivate a loro e all’immobile di loro proprietà dall’esecuzione dei lavori di potenziamento del Tronco Fiorenza – Gallarate Lotto 2 – Svincolo di Legnano dell’autostrada Milano – Laghi, senza previo assoggettamento alla procedura di compatibilità ambientale . Il Comune di Legnano eccepì la carenza di legittimazione passiva e chiamò in giudizio il Comune di Cerro. Detti enti locali eccepirono la carenza di giurisdizione e, ai sensi dell’art. 34, comma 1, del d.lgs. n. 80/98, il Tribunale di Milano declinò la giurisdizione. Lesione dei diritti soggettivi alla salute, all’integrità personale e alla proprietà immobiliare. La Corte d’appello di Milano ha ritenuto la propria giurisdizione sulle seguenti considerazioni la causa del danno non erano le opere pubbliche, ma gli effetti generati dalla loro esecuzione che avevano aumentato il traffico veicolare, con lesione dei diritti soggettivi alla salute, all’integrità personale e alla proprietà immobiliare sussisteva sia la legittimazione della concessionaria sostituitasi alla concedente ANAS nell’esecuzione delle opere da cui erano derivati i danni e che perciò aveva l’obbligo di predisporre gli accorgimenti tecnici utili a contenere le immissioni acustiche inquinanti, sia quella del Comune di Cerro Maggiore, in quanto ente pubblico responsabile della gestione del tratto in questione a titolo di danno biologico ed esistenziale per l’omessa tutela della sicurezza personale, condannava dunque in solido la S.p.a. Autostrade per l’Italia e il Comune di Cerro Maggiore a pagare una certa somma a ciascuno dei due attori per ogni anno a decorrere dalla domanda . Ricorre per cassazione il Comune di Cerro Maggiore. Esercizio di attività amministrativa urbanistica. Lamenta il ricorrente il fatto che la Corte di merito non abbia valutato che le pretese risarcitorie degli attori si ricollegano all’esercizio dell’attività amministrativa urbanistica, estrinsecazione del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione, ed in particolare della disciplina pianificatoria del territorio e, pertanto, pur se la domanda non è di annullamento di atti amministrativi, tuttavia appartiene al giudice amministrativo che può anche risarcire il danno ingiusto, anche per lesione di diritti soggettivi fondamentali conseguenti all’esercizio del potere pubblico, in quanto giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica, anche se non è stata chiesta la tutela demolitoria dell’atto amministrativo che si pretende illegittimo. La giurisdizione del giudice amministrativo. La Suprema Corte a sez. Unite accoglie il ricorso. Rammenta infatti che in materia di diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, allorché la loro lesione sia dedotta come effetto del se” e del come” la funzione pubblica si sia estrinsecata in materia riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come nel caso di atti e comportamenti in violazione di norme che regolano il procedimento e la programmazione, pianificazione e organizzazione del territorio art. 34.1 e 2 d.lgs. n. 80/98, come modificato dall’art. 7 della l. n. 205/2000 , nell’interesse dell’intera collettività nazionale compete al giudice amministrativo la cognizione esclusiva delle relative controversie sulla sussistenza in concreto dei diritti vantati, direttamente incisi dal potere autoritativo di cui si contestano le scelte, ed il contemperamento o limitazione di essi con l’interesse generale all’ambiente salubre . Le sezioni Unite accolgono pertanto il ricorso e dichiarano la giurisdizione del giudice amministrativo.
Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 17 novembre 2015 – 7 settembre 2016, n. 17674 Presidente Salmé – Relatore Chiarini Svolgimento del processo F.M. e L. con atto di citazione del 13 dicembre 2005 convennero dinanzi al Tribunale di Milano il Comune di Cerro Maggiore e la s.p.a. Autostrade per l’Italia chiedendone, ai sensi degli artt. 2043 - 2051 cod. civ., la condanna, anche in solido, al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, previo accertamento dell’intollerabilità/illegittimità e pericolosità per la salute delle immissioni acustiche ed atmosferiche derivate a loro e all’immobile di loro proprietà dall’esecuzione dei lavori di potenziamento del OMISSIS , senza previo assoggettamento alla procedura di compatibilità ambientale, dalla cui esecuzione era derivata la conversione di tratti di circolazione stradale a doppio senso in tratti a senso unico sui viali XXXXXXX e XXXXXXX, collegandoli tramite una bretella che realizzava un anello chiuso e il dirottamento del traffico proveniente dal Comune di Legnano su viale XXXXXXX, posto nel Comune di Cerro Maggiore, onde poi confluire nell’autostrada XX. Aggiunse F.M. che un’ area di sua proprietà era stata espropriata per l’esecuzione di detti lavori e che per il ripristino della recinzione e la realizzazione di idonea pannellatura antirumore aveva ricevuto dalla società Autostrade Lire 17.500.000. Il Comune di Legnano eccepì la carenza di legittimazione passiva e chiamò in giudizio il Comune di Cerro. Detti enti locali eccepirono la carenza di giurisdizione e, ai sensi dell’art. 34, comma 1 del D.L.gs. n. 80 del 1998, il Tribunale di Milano, con sentenza del 2011 n. 199, declinò la giurisdizione. La Corte di Appello di Milano invece, con sentenza del 16 gennaio 2014, ha ritenuto la propria giurisdizione sulle seguenti considerazioni 1 la causa del danno non erano le opere pubbliche, ma gli effetti generati dalla loro esecuzione che avevano aumentato il traffico veicolare, con lesione dei diritti soggettivi alla salute, all’integrità personale e alla proprietà immobiliare 2 sussisteva sia la legittimazione della concessionaria ASPI, sostituitasi alla concedente A.N.A.S. nell’esecuzione e nella direzione delle opere da cui erano derivati i danni, e che perciò aveva l’obbligo di predisporre ai lati della sede stradale gli accorgimenti tecnici - barriere fono - assorbenti e isolanti e che possono tuttora essere attuati - necessari a contenere le immissioni acustiche notturne e inquinanti sulla facciata dell’edificio che, come accertato dal C.T.U., superano i limiti di legge imposti dal D.P.R. n. 142 del 2004, sia del Comune di Cerro Maggiore, in quanto ente pubblico responsabile della gestione della strada ove insiste l’abitazione degli attori e della custodia e manutenzione della rete stradale, e che perciò doveva vigilare sull’esecuzione dell’opera per garantire la sicurezza stradale soprattutto nella pericolosa curva antistante l’abitazione degli attori - e che ha omesso di chiedere la valutazione di impatto acustico ad ASPI e di compiere le verifiche e i controlli necessari per programmare interventi mitigativi 3 pertanto a titolo di danno biologico ed esistenziale per l’omessa tutela della sicurezza personale in via equitativa condannava in solido la s.p.a. Autostrade per l’Italia e il Comune di Cerro Maggiore a pagare Euro 2.000,00 a ciascuno degli attori per ogni anno a decorrere dalla domanda. Ricorre per cassazione il Comune di Cerro Maggiore. Resiste la s.p.a. Autostrade per l’Italia che ha altresì proposto ricorso incidentale. Resistono ad entrambi i ricorsi i F. . I ricorrenti hanno depositato memoria. Motivi della decisione 1.- Il ricorrente principale con il primo motivo deduce Difetto di giurisdizione dell’AGO. Violazione dell’art. 34 D.L.gs. n. 80 del 1998 come modificato dell’art. 7 della legge n. 205 del 2000 per non avere la Corte di merito valutato che le pretese risarcitorie degli attori si ricollegano all’esercizio dell’attività amministrativa urbanistica, estrinsecazione del potere autoritativo della P.A., ed in particolare della disciplina pianificatoria del territorio e pertanto, pur se la domanda non è di annullamento di atti amministrativi, tuttavia appartiene al G.A. che può anche risarcire il danno ingiusto anche per lesione di diritti soggettivi fondamentali conseguenti all’esercizio del potere pubblico in quanto giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica, ed anche se non è chiesta la tutela demolitoria dell’atto amministrativo che si pretende illegittimo. 1.1- Con il primo motivo di ricorso incidentale adesivo la s.p.a. Autostrade per l’Italia deduce Difetto di giurisdizione art. 362 comma 1, n. 1 c.p.c. Violazione degli artt. 24 e 32 Costit. nonché dell’art. 24 DL.gs. 80/1998 come modificato dall’art. 7 legge n. 205/2000 e dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004, nonché degli artt. 7 e 133 D.L.gs. 104/2010 violazione dell’art. 386 c.p.c. art. 362, comma 1, n. 3 c.p.c. avendo gli attori sottoposto, anche in via indiretta, al G.O. il sindacato sulla legittimità/correttezza degli atti amministrativi delle autorità competenti. Ed infatti non è stata scrutinata una mera condotta materiale della P.A., ma un complesso e articolato iter urbanistico, espressione di potere autoritativo della P.A. e della scelta di gestione e uso del territorio, avendo i F. chiesto di acquisire la documentazione attestante la progettazione e la realizzazione dell’opera e di riclassificare la zona di ubicazione dell’immobile deprezzato da essa e questi sono la causa petendi ed il petitum sostanziale da cui sono derivati i pretesi danni, anche patrimoniali. I motivi, connessi, sono fondati. Va infatti ribadito che anche in materia di diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione allorché la loro lesione sia dedotta come effetto del se e del come la funzione pubblica si sia estrinsecata in materia riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come nel caso atti e comportamenti in violazione di norme che regolano il procedimento e la programmazione, pianificazione e organizzazione del territorio - art. 34.1 e 2 DL.gs. del 1998 n. 80, come modificato dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000, in cui rientrano anche le modalità di regolamentazione del traffico viario e di predisposizione delle infrastrutture imposte dalla legge, caratterizzate da ambiti di discrezionalità - nell’interesse dell’intera collettività nazionale, compete al giudice amministrativo la cognizione esclusiva delle relative controversie sulla sussistenza in concreto dei diritti vantati, direttamente incisi dal potere autoritativo di cui si contestano le scelte, ed il contemperamento o limitazione di essi con l’interesse generale all’ambiente salubre Corte Costituz. nn. 204 del 2004, 191 del 2006, 140 del 2007, S.U. n. 2052 del 2016 , che non può esser demandato ad un ausiliare del G.O 2.- Con il secondo motivo, subordinato, il ricorrente principale lamenta Violazione e falsa applicazione dell’art. 353 cod. proc. civ. per non avere la Corte rimesso la decisione di merito al giudice di primo grado in violazione del principio del doppio grado di giurisdizione. 3.- Con il terzo motivo il medesimo deduce Violazione e falsa applicazione degli artt. 2049 e 2051 cod. civ. per avere i giudici di appello erroneamente ritenuto la corresponsabilità del Comune mentre l’opera pubblica è stata realizzata a cura e spese della società Autostrade su progetto esecutivo dell’A.N.A.S. e per avere i F. accettato le indennità per i danni diretti ed indiretti derivanti dall’esecuzione delle opere - dichiarando altresì di non avere null’altro da pretendere - su cui il Comune non aveva nessun onere di vigilanza né potere di chiedere le valutazioni di impatto acustico, né di programmare interventi mitigativi infrastrutturali, coevi all’approvazione delle opere a livello centrale, concordando i lavori per la sicurezza e per la protezione dal rumore, oltre alla considerazione che nei termini previsti dalla convenzione con la società Autostrade non era avvenuta la consegna definitiva al Comune delle aeree espropriate e quindi era decaduta anche la consegna provvisoria, sì che dal 2004 unica legittimata passiva è detta società. 4.- Con il quarto motivo censura Violazione dell’art. 2043 cod. civ. Violazione D.P.R. n. 142 del 2004 avendo la Corte di merito travisato le risultanze del C.T.U. che aveva accertato la conformità delle emissioni acustiche ai limiti stabiliti dalla tabella di cui all’art. 6, commi 2 e 3, del precitato D.P.R. e alla zonizzazione comunale per il periodo notturno, mentre per quello diurno esse sono inferiori a detti limiti, con conseguente illegittimità del danno liquidato sia per insussistenza del diritto al risarcimento del danno in caso di superamento di una soglia minima di tollerabilità delle emissioni acustiche, sia per mancanza di autonomia del danno esistenziale. 2.- Con il secondo motivo la ricorrente incidentale lamenta Nullità della sentenza art. 360 comma 1, n. 4 c.p.c. . Violazione degli artt. 24 e 111 Costit. e degli artt. 353 e 101 c.p.c. art. 360 comma 1, n. 3 c.p.c. per avere la Corte deciso nel merito sottraendo alle parti un grado di giudizio ed in violazione del principio del contraddittorio. 3.- Con il terzo motivo, autonomo, denuncia Violazione dell’art. 100 c.p.c., degli artt. 2043, 2051, 2055 e 2059 c.c., dell’art. 14 legge n. 241 del 1990, dell’art. 104 D.P.R. 616/1977, nonché degli artt. 6 e 14 legge n. 447/1995 art. 360 comma 1, n. 3 c.p.c. carenza di legittimazione passiva di Autostrade per l’Italia poiché il progetto è stato approvato dall’ente concedente - A.N.A.S. - di concerto con il Comuni di Cerro Maggiore e Legnano, come desumibile anche dalla Conferenza dei Servizi del 1997 e 1998 indetta dal Ministero dei LL.PP. previo accordo con la Regione per acquisire l’assenso delle amministrazioni interessate alla realizzazione dell’opera a cui rilasciava parere favorevole con prescrizioni. Inoltre in base alla normativa nazionale e regionale è a carico dell’amministrazione comunale il dovere di provvedere alla rilevazione, al controllo e alla prevenzione delle immissioni atmosferiche ed acustiche art. 104 D.P.R. n. 616 del 1977, legge 447/1995 - in relazione alle quali i F. avevano percepito idonea indennità onde provvedere alla pannellatura antirumore - affidando al Comune la classificazione del territorio per l’applicazione dei valori di qualità alle zone e per l’adozione dei piani di risanamento acustico e la rilevazione ed il controllo, tramite la Polizia Municipale, delle emissioni sonore prodotte dagli autoveicoli, mentre la mancata consegna definitiva delle opere al Comune - che non perciò ne esclude la custodia - è dipesa dall’ente concedente, né il Comune, per esimersi dai suoi obblighi, ha dimostrato il fortuito ovvero l’ampiezza della zona stradale tale da non poterla controllare, con conseguente applicabilità nei confronti di detto ente dell’art. 2051 c.c La legittimazione di Aspi non sussiste neppure per aver stilato il progetto ed eseguito l’opera non essendovi concessione traslativa dall’A.N.A.S. che ha concesso l’esercizio dell’autostrada ed approvato il progetto. 4.- Con il quarto motivo deduce Violazione dell’art. 32 Costit. e degli artt. 844, 2043, 2055, 2059 c.c. violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 142 del 2004 art. 360 comma 1, n. 3 c.p.c. . Difetto di giurisdizione art. 360, comma 1, n. 1 c.p.c. anche sotto il profilo della violazione degli artt. 37 c.p.c. e 4 legge n. 2248 del 1865, all. E. per avere erroneamente la Corte di merito ritenuto corresponsabile ASPI pur mancando la colpa ed infatti il Ministero, ad apposito quesito di ASPI, aveva risposto che il progetto non doveva esser sottoposto al procedimento di VIA ed erano state espletate tutte le verifiche preliminari al collaudo dell’opera. Via XXXXXXX è classificata strada urbana di scorrimento di tipo D nel piano di zonizzazione acustica del Comune di Cerro Maggiore. Quindi dovevano applicarsi i valori tabellari del D.P.R. 142 del 2004 e non l’art. 844 c.c. Dalla C.T.U. emerge un minimo di superamento della soglia di notte - 40 Dba anziché 60 - avendo gli enti coinvolti optato per la scelta tecnica di interventi diretti sui ricettori, non avendo ritenuto tecnicamente conseguibili le opere di infrastrutture art. 6, comma 2, precitato D.P.R. nei limiti della tollerabilità. Erroneamente il C.T.U. ha ritenuto invece che le opere fossero tecnicamente conseguibili ed ha proposto un rafforzamento del dispositivo ricettore suggerendo una barriera alta sei metri - ovvero di realizzare un secondo svincolo stradale, improponibile e non fattibile - e la sentenza che l’ha recepita ha evidentemente esorbitato dai limiti della giurisdizione. Il giudizio del C.T.U. sul forte inquinamento ambientale è soggettivo ed erroneo, mentre l’opera svolge la sua funzione di convogliamento del traffico in autostrada che altrimenti si riverserebbe sulla viabilità ordinaria. Infine i danni alla salute sono indimostrati e il danno esistenziale per l’omessa sicurezza personale apodittico, e comunque non riconoscibile come voce autonoma. Tutte le innanzi riassunte censure attengono al merito della giurisdizione e quindi sono assorbite. 5.- Concludendo i ricorsi vanno accolti, la sentenza impugnata va cassata, va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo dinanzi al quale, competente per territorio in primo grado, le parti vanno rimesse. Si compensano le spese dell’intero giudizio. P.Q.M. Le Sezioni Unite accolgono i ricorsi. Cassano la sentenza impugnata e dichiarano la giurisdizione del giudice amministrativo. Rimettono le parti dinanzi al Tribunale amministrativo regionale territorialmente competente e compensano le spese dell’intero giudizio.