Controversie di responsabilità per colpa della P.A. a danno di terzi: decide il giudice ordinario

Se la contestazione sul diritto soggettivo leso dalla Pubblica Amministrazione – ovvero dalla società privata incaricata dell’esecuzione dell’opera pubblica – dipende dalla mancata adozione di idonee cautele protettive del patrimonio privato, competente a conoscere dell’azione proposta dal danneggiato per il conseguente risarcimento del danno è il giudice ordinario, poiché nella specie, quest’ultimo è chiamato a conoscere gli effetti del comportamento colposo della P.A., non già a sindacare l’uso che del suo potere discrezionale la stessa abbia fatto.

E’ quanto affermato dalle SS.UU. della Corte di Cassazione con sentenza n. 17673 depositata il 7 settembre 2016. Il fatto. I proprietari di un immobile convenivano dinnanzi al Tribunale territorialmente competente Reti Ferroviarie Italiane s.p.a. e l’impresa appaltante deducendo di aver subito dei danni a detto immobile in occasione dell’esecuzione dei lavori di realizzazione di una nuova linea ferroviaria, danni che ne avevano compromesso la stabilità e la sicurezza. L’Accertamento tecnico preventivo aveva confermato i fatti e, pertanto, ai sensi dell’art. 2043 c.c., gli attori chiedevano al giudice di procedere all’accertamento della responsabilità dei convenuti anche per inadempimento agli obblighi assunti con gli stessi attori con la conseguente condanna all’esecuzione delle opere di consolidamento dello stabile ed al risarcimento dei danni per il diminuito valore dell’immobile. Il Tribunale adito declinava la giurisdizione ai sensi dell’art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998, ravvisando la natura pubblica delle opere per il raddoppio della linea ferroviaria in questione in quanto riteneva competente la giurisdizione amministrativa sulle domande di risarcimento del danno causato da comportamenti riconducibili ad atti amministrativi nell’esercizio, anche mediato, del potere pubblico. Successivamente, sul gravame proposto dagli attori, la Corte d’appello adita, a conferma della decisione del giudice di prime cure, respingeva con sentenza l’appello. Detta sentenza veniva infine fatta oggetto di ricorso innanzi alla Corte di Cassazione. Giurisdizione? In particolare, i ricorrenti con un unico motivo deducevano violazione e falsa applicazione di norme di legge attinenti alla giurisdizione avuto riguardo al petitum sostanziale, per non aver il Collegio di merito correttamente interpretato la domanda le cui conclusioni avevano per oggetto l’accertamento dell’esistenza di danni all’immobile di proprietà, danni riconducibili ai lavori di realizzazione della galleria ferroviaria. Gli Ermellini rilevano come tra i due convenuti era intercorsa una scrittura privata con la quale le parti, ciascuna per la propria responsabilità e competenza, si obbligavano, tra l’altro, al ripristino e indennizzo di eventuali danneggiamenti constatati sull’edificio interessato dai lavori in questione. Tuttavia, gli impegni assunti erano stati tutti disattesi. I Giudici di legittimità hanno accolto il ricorso dei proprietari dell’edificio danneggiato dichiarando la giurisdizione del giudice adito e, conseguentemente, rimettendo le parti al tribunale territorialmente competente sulla scorta della circostanza che la pretesa dei ricorrenti trova fondamento nella scrittura privata innanzi richiamata ed avente ad oggetto dei patti intercorsi tra i due convenuti. Di tali patti ne è stata chiesta l’esecuzione da parte dei ricorrenti, in relazione ai lavori di consolidamento e al ripristino oltre alla condanna al risarcimento dei danni. La giurisdizione è del giudice ordinario. In particolare la società appaltante, in virtù di detti accordi, nonostante fosse stata diffidata alla ripresa della corretta esecuzione dei lavori concordati sull’edificio, era rimasta completamente inerte. Pertanto, poiché nella specie sussistono le gravi lesioni, vi è il comportamento delle controparti qualificabile come colposo e negligente, vi sono i presupposti per ottenere il risarcimento dei danni sia contrattuali che extracontrattuali - non essendo state osservate le regole tecniche e la diligenza e prudenza per evitare danni a terzi – certamente sussiste, secondo la giurisprudenza di legittimità, la giurisdizione del Giudice Ordinario.

Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 17 novembre 2015 – 7 settembre 2016, n. 17673 Presidente Salmè – Relatore Chiarini Svolgimento del processo Carla Balzi, Piero e Simona Ercolini ed Enzo Malatesta convennero nel 2005 dinanzi al Tribunale di Massa R.F.I. s.p.a. e V impresa P. deducendo di esser proprietari di un immobile in un caseggiato situato nel Comune di Aulla, via Mattonara n. 7, interessato dai lavori di realizzazione della nuova linea ferroviaria Pontremolese , appaltati da R.F.I. s.p.a. alla suddetta impresa, e che durante I' esecuzione dei lavori di scavo di una galleria artificiale a ridosso dell' edificio il caseggiato aveva subito consistenti lesioni che ne avevano compromesso la stabilità e la sicurezza. L' accertamento tecnico preventivo aveva confermato i fatti e pertanto, ai sensi dell' art. 2043 cod. civ., chiesero di accertare la responsabilità dei convenuti anche per inadempimento agli obblighi assunti con essi attori, e la condanna ali' esecuzione delle opere di consolidamento dello stabile e al risarcimento dei danni per il diminuito valore dell’immobile. L' impresa appaltatrice chiamò in garanzia la Reale Mutua e la Milano Assicurazioni. Disposta C.T.U., il Tribunale di Genova declinò la giurisdizione ai sensi dell' art. 34 D.Lgs. n. 80 del 1998, ravvisando la natura pubblica delle opere per il raddoppio della linea ferroviaria Pontremolese , approvate in esecuzione dello specifico progetto nell' ambito dell' accordo di programma dei 29 dicembre 1992 tra il Ministero dei Trasporti e le Ferrovie dello Stato per il potenziamento dei principali nodi ferroviari, con correlati interventi infrastrutturali sul territorio, implicante atti e provvedimenti in materia edilizia e urbanistica, essendo irrilevante la natura privata dell' impresa appaltatrice, da equiparare alla P.A. nel perseguimento degli interessi pubblici, ed essendo competente la giurisdizione amministrativa sulle domande di risarcimento del danno causato da comportamenti riconducibili ad atti amministrativi nell' esercizio, anche mediato, del potere pubblico. Con sentenza del 19 novembre 2013 la Corte di appello di Genova ha respinto l' appello sulle seguenti considerazioni 1 a norma dell' art. 34 D.Lgs. n. 80 del 1998, come riformulato per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004, e trasfuso poi nell' art. 133 dei D.Lgs. n. 104 del 2010, appartengono alla giurisdizione amministrativa le controversie su atti e provvedimenti amministrativi in materia edilizia e urbanistica ed il criterio di riparto dalla giurisdizione tra il G.O. e il G.A. è la distinzione tra comportamenti riconducibili ali' esercizio dei pubblici poteri e meri comportamenti attraverso i quali la P.A. non esercita alcun potere, neppure mediato 2 I' opera ferroviaria di cui è controversia è il risultato dell' approvazione di un progetto di opera pubblica nell' ambito dei suddetto accordo di programma, indubbia espressione di potestà pubblica 3 la tesi degli appellanti secondo cui, pur non contestando V opera pubblica né le modalità della sua esecuzione, lamentano che l'impresa non abbia adottato tutti gli accorgimenti tecnici atti ad evitare danni a terzi, non è accoglibile perché invece la domanda è fondata sulla mancata adozione di doverose cautele nella progettazione ed esecuzione delle opere, ed infatti è denunciata la pericolosità ed illegittimità dei progetto e degli atti che lo hanno realizzato e ai quali è eziologicamente ricollegato il risarcimento dei danni 4 i primari interessi nazionali nel cui perseguimento è stata realizzata I' opera, ne hanno determinato la scelta della localizzazione, dei mezzi, degli strumenti, dei tempi e delle modalità, con atti tutti di natura provvedimentale secondo scelte discrezionali della P.A., non sindacabili dal G.O. Ricorrono per cassazione Carla Balzi, Piero e Simona Ercolini ed Enzo Malatesta cui resiste l' Impresa P Gli altri intimati non hanno svolto attività difensiva. I ricorrenti hanno depositato memoria. Motivi della decisione 1.- Con un unico motivo i ricorrenti deducono Ex art. 360 comma 1, n. 1 c.p.c. attinente alla giurisdizione, sub specie di travisamento della domanda dei ricorrenti avuto riguardo al petitum sostanziale nonché violazione e falsa applicazione dell' art. 34 D.Lgs. n. 80 del 1998, come sostituito dall' art. 7 legge n. 205 del 2000 nella lettura data dalla Corte Costituzionale 204/2004 per non aver la Corte di merito correttamente interpretato la domanda le cui conclusioni erano del seguente tenore previa verifica dell' idoneità della sottornurazione quale rimedio tecnico per la stabilizzazione dello stabile e la predisposizione di apposito capitolato finalizzato alla rimessa in pristino stato dello stabile e dei sedimi circostanti .- accertare e dichiarare che la proprietà dei conchiudenti, sedimi, servizi e impianti inclusi, presenta le lesioni descritte e accertande, che sono riconducibili ai lavori di realizzazione della contigua galleria ferroviaria artificiale realizzata da impresa P. su incarico di R.F.I. - Italferr s.p.a. accertare e dichiarare che R.F.I., Itaiferr s.p.a. e impresa P., sono tenute, ai sensi deli' art. 2043 c.c. e/o in esecuzione degli impegni contrattuali assunti a provvedere ai necessari lavori di messa in stabilità dello stabile, sedimi, servizi e impianti, oltre ai lavori di rimessa in pristino stato e di pulizia degli stessi, il tutto come risulta dalle predette scritture e secondo le indicazioni dei C.T.U. e per I' effetto condannare R.F.I., Italferr s.p.a. e impresa P., in solido tra loro, a svolgere i suddetti lavori in subordine, per il caso di inottemperanza della condanna, condannare le convenute, in solido tra loro, ad indennizzare i conchiudenti della spesa da loro affrontata al fine di dar corso agli interventi di consolidamento, messa in pristino e pulizia dello stabile e adiacenze in ulteriore subordine, per I' ipotesi in cui le lesioni non possano, in tutto o in parte, essere stabilizzate e/o non sia possibile il richiesto ripristino, condannare le convenute, in solido tra loro, a risarcire il danno corrispondente ali' azzeramento o alla diminuzione del valore commerciale dello stabile e adiacenze, secondo la quantificazione che risulti in corso di causa e fatto salvo ogni maggior danno in ogni caso condannare le convenute, in solido, a risarcire il danno subito in esito alla protratta inagibilità dello stabile c/o alla sua non piena fruibilità, danno di natura patrimoniale, non patrimoniale, di afflizione, relativo alla vita di relazione ed esistenziale, il tutto come risulti in corso di causa, o, in subordine, in via equitativa . Rilevano i ricorrenti, ancora, che le lesioni al loro immobile sono state cagionate dall' omessa attuazione, per imperizia e negligenza, ed in violazione delle intese contrattuali, di accorgimenti di natura tecnica ed esecutiva per rimettere in stabilità I' edificio, i sedimi, gli impianti ed in pristino gli stessi. Ed infatti nell' anno 2000 era stato formalizzato con R.F.I. e Italferr s.p.a. un accordo con cui i ricorrenti accettavano un indennizzo calcolato ai sensi deli' art. 46 della legge n. 2359 del 1865 in conseguenza dei deprezzamento commerciale che la costruzione Mattonara aveva subito a causa della vicinanza della nuova sede ferroviaria e degli interventi di sottomurazione concordati, che erano necessari per mettere la costruzione in sicurezza, con esclusione dei danni manifestati e manifestandi, non coperti da detto indennizzo, e di quelli derivanti dal futuro esercizio ferroviario. Quindi, con verbale di intesa del primo marzo 2002, a cui partecipò anche I' Impresa P., venne accertato che a causa dell' esecuzione dei lavori per realizzare la galleria, si erano verificate nuove gravi lesioni sul fabbricato e sul sedime circostante e perciò fu concordata la necessità e i' urgenza di effettuare nuovi lavori di sottomurazione analiticamente enumerati nel par. rilevano della scrittura predetta, alla cui esecuzione si obbligarono Italferr e I' impresa P., ciascuno per la propria responsabilità e competenza, oltre ali' obbligo della rimessione in pristino stato dell' edificio e delle relative pertinenze non appena completata la galleria ed ultimati i lavori di consolidamento, con ulteriore obbligo di ripristino ed indennizzo di eventuali ulteriori danneggiamenti in seguito constatati sull' edificio, sugli impianti e sui servizi, con assunzione deli' impegno a riconoscere ai ricorrenti le spese sostenute per necessità di soggiorno fuori dell' edificio durante I' esecuzione di detti lavori di consolidamento e per la pulizia periodica e finale del compendio. Qualora poi gli interventi concordati non avessero sortito nessun effetto, era prevista I' acquisizione dell'immobile al valore indicato dalle parti. Tutti questi impegni erano stati disattesi, mentre d' altro canto i nuovi interventi di sottomurazione erano stati sospesi su richiesta dei ricorrenti in quanto erano stati affidati a ditta subappaltatrice deli' impresa P., assolutamente non qualificata e priva di perizia, e in totale difformità dalle indicazioni progettuali dell' ing. Bellotti, richiamate nella sucitata scrittura, sì che era stato richiesto A.T.P., che peraltro aveva posto in dubbio I' idoneità di tali lavori a conseguire la stabilizzazione del fabbricato, come ritenuto anche dal C.T.U. successivamente nominato dal Tribunale. Ne consegue che la pretesa dei ricorrenti ha fondamento pattizio e di tale accordo è stata chiesta I' esecuzione in relazione ai lavori di consolidamento e al ripristino, oltre alla condanna al risarcimento dei danni. Successivamente Italferr era stata diffidata alla ripresa della corretta esecuzione dei lavori concordati sull' edificio, ma era rimasta completamente inerte benché quelli ferroviari fossero stati completati. E poiché le gravi lesioni sussistono, il comportamento delle controparti era colposo e negligente, il risarcimento dei danni dovuto sia a titolo contrattuale che extracontrattuale, secondo la giurisprudenza di legittimità, non essendo state osservate le regole tecniche e la diligenza e prudenza per evitare danni a terzi, sussiste la giurisdizione del G.O. Il motivo è fondato. 1.- Ed infatti per principio assolutamente consolidato di queste Sezioni Unite, fermo il potere della P.A. di apprezzare liberamente gli interessi pubblici, come l'idoneità dei mezzi da adottare per soddisfarli, ed escluso, entro tale ambito, che il giudice ordinario possa svolgere indagine alcuna al fine di sindacare se la P.A. abbia convenientemente apprezzato gli interessi della collettività e scelto i mezzi idonei a soddisfarli, è altrettanto fermo che, rispettati tali limiti, il giudice ordinario possa indagare se i mezzi discrezionalmente scelti siano stati messi in opera in modo adeguato e corretto o, invece, con imperizia o negligenza o imprudenza, cioè colposamente, trattandosi di un'indagine condotta in base a criteri puramente tecnici e diretta non a censurare l'attività discrezionale della P.A., ma a porre in rilievo un eventuale illecito. Pertanto, se la P.A. ha il potere di stabilire in modo discrezionale ed insindacabile i criteri ed i mezzi secondo i quali un'opera pubblica nella specie, la realizzazione della nuova linea ferroviaria Pontremolese , deve essere eseguita, tuttavia la sua discrezionalità trova un limite nel dovere di osservare non solo le norme legislative e regolamentari, ma anche quelle tecniche, quelle elementari della prudenza e della diligenza, nonché la norma primaria e fondamentale del neminem laedere, limite esterno posto a detta discrezionalità, il quale impone anche alla pubblica amministrazione di evitare che dalla costruzione dell'opera pubblica derivino danni alla vita, alla incolumità o all'integrità dei patrimonio dei cittadini. E, se in conseguenza dell'inosservanza di dette norme siano derivati danni a terzi, la P.A. è tenuta a rispondere di quelli che siano conseguenza immediata e diretta dell'esecuzione stessa, in base ai comuni principi sulla responsabilità per colpa. Né è dubbio che dell'azione proposta da! danneggiato per il risarcimento dei danno sia competente a conoscere il giudice ordinario, cadendo la contestazione sul diritto soggettivo leso dalla P.A. - ovvero dalla società privata incaricata dell' esecuzione dell' opera pubblica - dalla mancata adozione di idonee cautele protettive del patrimonio privato ed essendo perciò il giudice ordinario chiamato a conoscere gli effetti dei comportamento colposo della P.A., non anche a sindacare l'uso che dei suo potere discrezionale questa abbia fatto ex multis S.U. 25982 del 2010, 5926 del 2011 . 1.1- Inoltre nella specie la ricorrente ha invocato anche I' inadempimento ad accordi involgenti obblighi esecutivi meramente tecnici, estranei al funzionamento del servizio ferroviario e non incidenti sulle modalità di costruzione delle opere destinate ali' esercizio di esso e sulla conformazione e regolamentazione deli' assetto del territorio. 2.- Pertanto il ricorso va accolto, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario e va cassata la sentenza impugnata. Ai sensi dell' art. 382 primo comma cod. proc. civ. le parti vanno rimesse dinanzi al Tribunale di Massa, in persona di altro magistrato, anche per le spese dei giudizio di cassazione. P.Q.M. La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, accoglie il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Cassa la sentenza impugnata e rimette le parti dinanzi al Tribunale di Massa, in persona di altro Magistrato, anche per le spese del giudizio di Cassazione.