In caso di impossibilità di individuare il foro determinato dalla normativa in tema di sanzioni amministrative, si fa ricorso al foro generale delle persone fisiche stabilito ex art. 18 c.p.c Detto criterio prevale sull’altro canone che presiede la materia della competenza per territorio, che è quello della miglior efficienza della funzione del giudice. Questo, infatti, non si può applicare nei casi di un’omissione dell’atto impugnato, imputabile all’amministrazione procedente.
E’ stato così deciso dalla Corte di Cassazione nell’ordinanza 19801, depositata il 19 settembre 2014. Il caso. Una donna si opponeva ad una cartella esattoriale emessa, su richiesta della prefettura di Cosenza, per violazione al codice della strada. La donna lamentava che la cartella era nulla in quanto priva dei requisiti prescritti dall’art. 7 della l. n. 212/2000 chiarezza e motivazione degli atti , e che la stessa era illegittima per mancata notifica del precedente verbale di contestazione di infrazione del c.d.s La competenza territoriale in caso di denuncia di vizi formali spetta al giudice del luogo in cui l’atto impugnato si è formato? Il giudice di pace adito dichiarava la propria incompetenza territoriale e rimetteva le parti avanti al gdp di Napoli, affermando la competenza di quest’ultimo poiché, essendo stati denunciati vizi formali della cartella, l’opposizione doveva essere proposta avanti al giudice del luogo in cui l’atto impugnato si era formato. Oppure è competente il giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione? Tuttavia, il gdp di Napoli, rilevato che l’ente creditore risultava essere la Prefettura di Cosenza e ritenuto che ai sensi dell’art. 22 l.n. 689/1981 opposizione all’ordinanza ingiunzione è competente il giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione, escludeva la configurabilità della propria competenza, ravvisandola nel gdp di Cosenza. Conflitto di competenza. Veniva quindi sollevato conflitto di competenza ex art. 45 c.p.c. e la causa veniva rimessa alla Suprema Corte. Ammissibilità del ricorso al giudice ordinario, se Le Sezioni Unite hanno spiegato come è stata progressivamente affermata l’ammissibilità del ricorso al giudice ordinario avverso la cartella esattoriale allorquando sia viziato il procedimento di formazione del titolo esecutivo Cass., n. 190/1992 oppure quando sia mancata la preventiva notificazione del provvedimento sanzionatorio Cass., n. 7830/1996 ovvero manchi il provvedimento sanzionatorio Cass., n. 83380/1997 o la cartella esattoriale sia priva delle indicazioni necessarie a stabilire se sia stata emessa un’ordinanza – ingiunzione e sia stata ritualmente notificata Cass., n. 12544/1998 o , infine, se si facciano valere fatti sopravvenuti alla formazione del titolo quali more, prescrizione, pagamento Cass., n. 1641/1999 . Opposizione recuperatoria . E’, inoltre, pacifico in sede di legittimità che, in caso di opposizione a cartella esattoriale emessa per il pagamento di una sanzione amministrativa per violazione del c.d.s., che censuri l’illegittimità dell’atto per omessa notifica del verbale di contestazione dell’infrazione, l’opposizione va proposta nel termine di 60 giorni stabilito dall’art. 204 bis c.d.s. ricorso al giudice di pace , e non in quello di 30 giorni di cui all’art. 22 l. n. 689/1981, essendo a tal fine essenziale il dato della non contestata funzione recuperatoria dell’opposizione, a cui va riconosciuta una forza attrattiva nei confronti della relativa disciplina applicabile a quella dettata per l’azione recuperata Cass., n. 17312/2007 . Osserva il Collegio che nel caso di specie era stato dedotto il vizio che dava luogo all’opposizione recuperatoria, oltre ai vizi propri della cartella, relativi alla sua regolarità formale e alla efficacia dell’atto notificato. il giudice competente è quello del luogo della violazione. Quindi, con riferimento all’opposizone recuperatoria il giudice competente è quello del luogo in cui è stata commessa la violazione, ex art 204 bis c.d.s Non era però indicato il luogo della violazione del c.d.s. La cartella impugnata – spiega la Cassazione – tuttavia non specifica quale sia il luogo in cui è stata rilevata l’infrazione stradale che ha dato origine al provvedimento sanzionatorio, nemmeno indica il luogo dell’accertamento, solitamente coincidente con esso Cass., n. 10917/2003 . Criterio sussidiario La mancata indicazione del comune nel cui territorio è stata commessa la violazione non consente di individuare il giudice competente in quello di Cosenza, perciò, si deve ricercare un criterio sussidiario. Oggetto della controversia è l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria. Spiega, quindi, la Cassazione che l’opposizione all’ordinanza irrogativa di una sanzione amministrativa introduce un ordinario giudizio di cognizione sul fondamento della pretesa dell’autorità amministrativa Cass., n. 2363/2005 , nel quale l’onere di provare i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria ricade sull’Amministrazione Cass., n. 20939/2009 . In queste ipotesi, l’opponente assume la posizione dell’attore in senso formale, mentre l’amministrazione procedente è attore in senso sostanziale. il foro generale. In conclusione, in caso di impossibilità di individuare il foro determinato dalla normativa in tema di sanzioni amministrative, si fa ricorso al foro generale delle persone fisiche stabilito ex art. 18 c.p.c Detto criterio prevale sull’altro canone che presiede la materia della competenza per territorio, che è quello della miglior efficienza della funzione del giudice. Questo non si può applicare nei casi di omissione dell’atto impugnato, imputabile all’amministrazione procedente. Nel caso in esame, la Corte dichiara che il giudice competente a conoscere dell’opposizione è il giudice di Sant’Anastasia, poiché in questo ambito territoriale risiede l’opponente.
Corte di Cassazione, sez. I Civile, ordinanza 23 aprile – 19 settembre 2014, n. 19801 Presidente Triola – Relatore D’Ascola Svolgimento del processo 1 Il 4 gennaio 2007, con ricorso proposto davanti al giudice di pace di Sant'Anastasia, R.R. , residente in omissis si opponeva ad una cartella esattoriale emessa, su richiesta della Prefettura di Cosenza, dalla Gest line spa, società concessionaria avente sede in Napoli. Rilevava - che la cartella era nulla perché priva dei requisiti prescritti dall'art. 7 della legge 212/00. - che la cartella era illegittima per mancata notifica del precedente verbale di contestazione di infrazione al codice della strada - che la cartella non conteneva le specificazioni di cui all'art. 200 CdS e all'art. 383/1 del Regolamento - che essa era nulla anche perché era intestata alla opponente presso la società Universal corrente in Napoli, la quale aveva cessato di esistere a seguito di cancellazione avvenuta nell'ottobre 1997, cioè prima dell'epoca - 2001 - cui l'atto si riferiva. Alla prima udienza, tenuta il 22 giugno 2007, il giudice di pace adito si dichiarava incompetente territorialmente. Con la sentenza depositata il 5 luglio 2007 rimetteva le parti davanti al giudice di pace di Napoli. Affermava che, essendo denunciati vizi formali della cartella, l'opposizione avrebbe dovuto essere proposta davanti al giudice del luogo in cui l'atto impugnato si era formato. Riassunta la causa, il giudice di pace di Napoli, rilevato che l'ente creditore risultava essere la Prefettura di Cosenza e ritenuto che sulle opposizioni promosse ex art. 22 l. 689/81 è competente il giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione, escludeva la configurabilità della propria competenza, ravvisando sotto tale profilo quella del giudice di pace di Cosenza. Evidenziava inoltre che, se la opposizione fosse stata qualificata come opposizione agli atti esecutivi, sarebbe stata di competenza del giudice di pace di Sant'Anastasia, quale giudice del luogo in cui la cartella era stata notificata. Sollevava pertanto conflitto di competenza ex art. 45 cpc, rimettendo la causa alla Suprema Corte, con ordinanza del 17 novembre 2008. Investito del ricorso ex art. 380 ter c.p.c, il procuratore generale con requisitoria del 2 marzo 2010 ha chiesto che sia dichiarata la competenza del giudice di pace di Cosenza. Fissata adunanza camerale, con ordinanza depositata l'11 febbraio 2011 il Collegio ha chiesto l'acquisizione di relazione dell'Ufficio del Massimario. Rifissata la causa, con ordinanza 18 febbraio 2013 è stata disposta l'acquisizione di prova della comunicazione alle parti dell'ordinanza di rimessione alla Cassazione del regolamento di competenza. Le parti non si sono costituite. La causa è stata trattata all'odierna adunanza collegiale. Motivi della decisione 2 Il procuratore generale ha dedotto che l'opposizione mira a far valere vizi nel procedimento sanzionatorio mancata notifica del verbale accertamento infrazione precedenti la formazione del tiolo esecutivo cartella esattoriale , cosicché non rientrerebbe nella competenza del giudice dell'opposizione all'esecuzione , ma dovrebbe essere radicata con riferimento alla sede dell'ente creditore , sito in Cosenza. Il Collegio non condivide questa ricostruzione. 2.1 Giova premettere che da tempo le Sezioni unite di questa Corte sent. 491/2000 hanno spiegato come è stata progressivamente affermata l'ammissibilità del ricorso al giudice ordinario avverso la cartella esattoriale o l'avviso di mora allorquando sia viziato il procedimento di formazione del titolo esecutivo Cass. sez. un. 10 gennaio 1992, n. 190 Cass. sez. un. 23 novembre 1995, n. 12107 , sia mancata la preventiva notificazione del provvedimento sanzionatorio Cass. 26 agosto 1996, n. 7830 Cass., 11 febbraio 1999, n. 1149 Cass., 14 giugno 1999, n. 5852 Cass. 30 agosto 1999, n. 9138 , manchi il provvedimento sanzionatorio Cass., 2 settembre 1997, n. 83380 Cass., 12 giugno 1999, n. 5801 o la cartella esattoriale sia priva delle indicazioni necessarie a stabilire se sia stata emessa un'ordinanza-ingiunzione e sia stata ritualmente notificata Cass. sez. un. 14 dicembre 1998, n. 12544 , si facciano valere fatti sopravvenuti alla formazione del titolo quali more, pagamento, prescrizione Cass., 6 marzo 1999, n. 1641 Cass. 16 novembre 1999, n. 12685 ”. Hanno anche chiarito che quanto alla riscossione delle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria sussiste la proponibilità' davanti al giudice ordinario delle opposizioni di cui agli artt. 615 e 617 cod. proc. civ. SU 96/2000 . Si è pertanto affermato che sono ammissibili tre forme di opposizione in relazione ad una cartella esattoriale notificata ai fini della riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie, è ammissibile l'opposizione nelle forme previste dalla legge n. 689 del 1981 solo per le sanzioni per cui sia mancata la notificazione dell'ordinanza - ingiunzione o del verbale di accertamento di violazione al codice della strada, al fine di consentire all'interessato di recuperare l'esercizio del mezzo di tutela previsto dalla legge riguardo agli atti sanzionatori quando, invece, tali atti siano stati notificati, la notificazione della cartella esattoriale può' dare adito all'opposizione all'esecuzione a norma dell'art. 615 cod. proc. civ. sulla cui ammissibilità' non incide l'art. 54 del d.P.R. n. 602 del 1973, inapplicabile al di fuori della materia tributaria , in relazione ai fatti estintivi asseritamente sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, e all'opposizione agli atti esecutivi, in caso di deduzione di vizi di regolarità' formale della cartella esattoriale” SU. 562/2000 Cass. 9498/02 11977/03 15149/05 21793/10 . 2.2 È stato anche detto che Mentre nel primo caso, ove non sia stato possibile proporre opposizione nelle forme e nei tempi previsti dall'art. 204 codice della strada, il ricorso deve essere proposto nel termine di trenta giorni dalla notifica della cartella, determinandosi altrimenti la decadenza dal potere di impugnare, nel caso di contestazione di vizi propri della cartella esattoriale l'opposizione - all'esecuzione o agli atti esecutivi - va proposta nelle forme ordinarie previste dagli artt. 615 e ss. cod. proc. civ., e non è soggetta alla speciale disciplina dell'opposizione a sanzione amministrativa dettata dalla legge n. 689 del 1981” Cass. 9180/06 . Successivamente questa affermazione è stata in parte corretta, con convincente motivazione, specificando che L'opposizione a cartella esattoriale emessa per il pagamento di una sanzione amministrativa per violazione del codice della strada, con cui si deduca l'illegittimità' di tale atto per omessa notifica del verbale di contestazione dell'infrazione, va proposta nel termine di sessanta giorni stabilito dall'articolo 204 bis cod. strada, e non in quello di trenta giorni di cui all'articolo 22 legge 24 novembre 1981 n. 689, essendo a tal fine essenziale il dato rappresentato dalla incontestata funzione recuperatoria dell'opposizione, cui va riconosciuta una sorta di forza attrattiva nei confronti della relativa disciplina impugnatoria, da cui l'esigenza di conformare la disciplina applicabile a quella dettata per l'azione recuperata” Cass. 17312/07 . Ciò in consonanza ai valori costituzionali dell'effettività della tutela giurisdizionale e dell'uguaglianza, tenuto conto che al ricorrente viene, in tal modo, restituita la medesima posizione giuridica che avrebbe avuto se il verbale di contestazione gli fosse stato a suo tempo notificato . Cass. 21043/13 . 3 Nel caso di specie vengono dedotti tre tipi di vizi a il vizio che da luogo all'opposizione recuperatoria di cui si è appena dato conto b vizi propri della cartella, relativi alla sua regolarità formale e alla efficacia dell'atto notificato. 3.1 Con riferimento all'opposizione recuperatoria, giudice competente è quello del luogo in cui è stata commessa la violazione art. 22 L. 689/81 art. 204 bis CdS . La cartella impugnata tuttavia, come rilevato anche dal giudice di pace di Sant'Anastasia, non specifica quale sia il luogo in cui è stata rilevata l'infrazione stradale che ha dato origine al provvedimento sanzionatorio, né indica il luogo dell'accertamento, solitamente con esso coincidente Cass.10917/03 18075/04 . Si legge infatti che ente creditore è la Prefettura prima pagina della cartella che trattasi della Prefettura di Cosenza, indicata con gran risalto nella pagina della cartella riservata al dettaglio degli addebiti che il ruolo portato in esecuzione è il ruolo n. 2005/14114 reso esecutivo in data 14-11-2005 Ruolo ordinario , per contravvenzione al codice della strada. Seguono alcune abbreviazioni che sembrano fare riferimento ad un verbale OMISSIS . La mancata indicazione del comune nel cui territorio è stata commessa la violazione non consente di individuare il giudice di pace competente in quello di Cosenza pertanto impone di ricercare un criterio sussidiario. 3.2 Oggetto della controversia è l'adempimento di un'obbligazione pecuniaria. L'opposizione all'ordinanza irrogativa di una sanzione amministrativa introduce infatti un ordinario giudizio di cognizione sul fondamento della pretesa dell'autorità' amministrativa Cass. 2363/05 nel quale, come hanno confermato le Sezioni Unite SU 20930/09 l'onere di provare i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria è posto a carico dell'Amministrazione, la quale è tenuta a fornire la prova della condotta illecita. L'opponente assume pertanto la posizione dell'attore in senso formale, ma attore in senso sostanziale è l'amministrazione procedente. Ne discende che in caso di impossibilità di individuare il foro determinato dalla normativa in tema di sanzioni amministrative, si può e si deve far ricorso al foro generale delle persone fisiche stabilito nell'art. 18 cod. proc. civ., seguendo la direttiva principale del codice, che è quella di rendere più agevole la difesa delle parti, ovviamente dandosi preferenza al convenuto evocato in giudizio. Detto criterio prevale sull'altro canone che presidia la materia della competenza per territorio, che è quello, si è scritto, della miglior efficienza della funzione del giudice. Quest'ultimo è stato prescelto dal legislatore per governare le controversie de quibus cfr. Corte Cost. 459/02 , ma risulta non applicabile nella specie per un'omissione dell'atto impugnato, imputabile all'amministrazione procedente, così rafforzandosi il rifluire sul criterio di cui all'art. 18. Non è un caso, si osservi, che anche altra norma codicistica, che si è posta il problema della sussidiarietà, - l'art. 413 cod. proc. Civ. comma 7 - ha stabilito che qualora non trovino applicazione i criteri specificamente da esso dettati si deve far ricorso all'art. 18 cod. proc. civ., norma sul foro generale delle persone fisiche Cass. 3117/09 . 3.3 Giudice competente a conoscere dell'opposizione de qua è pertanto il giudice di pace di Sant'Anastasia, sopravvissuto alla revisione delle circoscrizioni giudiziarie di cui al d.lgs 156/12. In detto ambito territoriale trovasi il comune di Volla, in cui risiede l'opponente. 4 Il secondo motivo di opposizione enucleabile in causa consiste nella carenza di requisiti essenziali della cartella, quali la leggibilità e comprensibilità, dalla omissione dei quali discenderebbe nullità dell'atto impugnato ex art. 7 L. 212/00 statuto del contribuente . Si tratta quindi di motivo di opposizione agli atti esecutivi proposta prima dell'inizio dell'esecuzione. 4.1 Un altro profilo di opposizione denuncia un vizio che, secondo parte ricorrente, comporta la nullità dell'atto notificato essa lamenta infatti che la notifica sarebbe stata eseguita presso una società che sarebbe ormai estinta, vizio che cagionerebbe la nullità della cartella esattoriale. È dunque materia di opposizione all'esecuzione, poiché si contesta, sia pur in modo non lineare, che sia inefficace il titolo azionato contro la Rea, in quanto notificato presso un soggetto inesistente. 4.2 Tali nullità sono state fatte valere non mediante la scelta di impugnare solo l'atto notificato, ma impugnandolo cumulativamente con quello presupposto il verbale di contestazione mai notificato , facendo valere i vizi che inficiano quest'ultimo, per contestare radicalmente la pretesa esecutiva. Pertanto spetta al giudice dell'opposizione recuperatoria, logicamente preliminare, esaminarle, salvo i diversi esiti nelle eventuali fasi impugnatorie si vedano per riferimenti Cass. 10326/14 SU 562/00 . Dichiarata la competenza del giudice inizialmente adito, le parti potranno riassumere il giudizio nel termine di legge. P.Q.M. La Corte dichiara la competenza per territorio del giudice di pace di Sant'Anastasia. Termine di legge per la riassunzione.