Nulla l’iscrizione ipotecaria di Equitalia non preceduta dalla comunicazione al contribuente

L’ipoteca prevista dall’art. 77 d.p.r. n. 602/1973 non può essere considerata un atto dell’espropriazione forzata sicché la stessa va iscritta senza la previa notifica dell’intimazione ad adempiere di cui all’art. 50, comma 2, del medesimo d.p.r., ma

Tuttavia, anche nel regime antecedente l’entrata in vigore del comma 2 bis , art. 77 d.p.r., introdotto con d.l. n. 70/2011, l’amministrazione, prima di iscrivere ipoteca, deve comunicare al contribuente che procederà alla predetta iscrizione sui suoi beni immobili, concedendo a quest’ultimo un termine – che, per coerenza con altre analoghe previsioni normative presenti nel sistema, può essere fissato in 30 giorni – perché egli possa esercitare il proprio diritto di difesa, presentando opportune osservazioni, o provveda al pagamento del dovuto. È quanto stabilito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella pronuncia n. 19667 del 18 settembre 2014. Il caso. Il giudizio trae origine dall’impugnazione, da parte di un contribuente, della comunicazione di iscrizione ipotecaria emessa a seguito del presunto mancato pagamento di alcune cartelle esattoriali, iscrizione ipotecaria della quale il ricorrente chiedeva la sospensione e l’annullamento. Respinta l’istanza in primo grado, la decisione veniva confermata dalla Commissione Tributaria Regionale successivamente adita. Il contribuente si rivolgeva, quindi, alla Corte di Cassazione. La causa veniva, poi, rimessa alle Sezioni Unite, stante la necessità di risolvere la questione relativa alla necessità o meno di notificare al debitore, prima di procedere all’iscrizione di ipoteca, l’intimazione ad adempiere. Le questione controversa. Tale questione è indotta dal motivo di ricorso con cui il contribuente ha censurato la sentenza impugnata per aver affermato che la legittimità dell’iscrizione ipotecaria è scaturita dal mancato pagamento entro i termini di cartelle esattoriali non più impugnabili, laddove la comunicazione di avvenuta iscrizione, trattandosi di misura cautelare, non è prevista da alcuna norma. Sostiene, invece, il ricorrente che, ancor prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 70/2011 conv. con modif. nella l. n. 106/2011 il cui art. 7, comma 2, lett. u bis , introducendo un nuovo comma 2 bis all’art. 77 d.p.r. n. 602/1973, ha imposto all’agente della riscossione di notificare al proprietario dell’immobile una comunicazione preventiva contenente l’avviso che, in mancanza del pagamento entro il termine trenta giorni, sarà iscritta l’ipoteca –, la lettura integrata dell’art. 50 e dell’art. 77 d.p.r. n. 602/1973 avrebbe imposto, ai fini della legittimità dell’iscrizione ipotecaria, la comunicazione di quest’ultima al contribuente, prima che l’esattore potesse procedere all’espropriazione forzata. I precedenti. Sul punto è riscontrabile una contraddizione interna alla giurisprudenza di legittimità. Da un lato, è stato affermato che, in tema di riscossione coattiva delle imposte, l’ipoteca prevista dall’art. 77 d.p.r. n. 602/1973, rappresentando un atto preordinato all’espropriazione immobiliare, soggiace agli stessi limiti per quest’ultima stabiliti dall’art. 76 del medesimo d.p.r., e non può, quindi, essere iscritta se il debito del contribuente non supera gli ottomila euro Cass. S.U. n. 5771/2012 . Dall’altro, è stato affermato che la medesima ipoteca può essere iscritta senza la previa notifica dell’intimazione ad adempiere di cui all’art. 50, comma 2, d.p.r. n. 602/1973, prescritta per il caso che l’espropriazione forzata non sia iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento, poiché l’iscrizione ipotecaria non può essere considerata quale mezzo preordinato all’espropriazione forzata Cass. n. 10234/2012 . Ancora la Corte ha affermato che l’art. 50, comma 2, d.p.r. n. 602/1973 dispone che, se l’espropriazione non è iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento, l’espropriazione stessa deve essere preceduta dalla notifica di un avviso contenente l’intimazione ad adempiere l’obbligo risultante dal ruolo entro cinque giorni, ma il previo avviso non è necessario per procedere all’iscrizione ipotecaria di cui all’art. 77 d.p.r. n. 602/1973, che non costituisce atto iniziale della espropriazione immobiliare, ma rappresenta un atto ad essa preordinato e strumentale Cass. n. 15746/2012 . Confronto col regime del fermo amministrativo. Al fine di dare una soluzione al quesito, le Sezioni Unite rilevano la sostanziale equiparabilità della situazione normativa dell’iscrizione di ipoteca a quella del fermo amministrativo di beni mobili registrati di cui all’art. 86, d.p.r. n. 602/1973. Al riguardo, con l’ordinanza n. 14831/2008, le Sezioni Unite hanno ritenuto che, alla luce della modifica dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992 contenente l’elenco degli atti impugnabili nel processo tributario , introdotta dall’art. 35, comma 26 quinquies , d.l. n. 223/2006 conv. con modificazioni con l. n. 248/2006 , non potesse essere mantenuta l’esegesi anteriormente proposta dalle medesime Sezioni Unite, secondo cui la giurisdizione sul fermo amministrativo spettava al giudice ordinario, essendo tale atto preordinato all’espropriazione forzata. Ed invero, la novella del 2006, collocando il fermo tra gli atti impugnabili innanzi alle Commissioni tributarie, esprime la chiara volontà del legislatore di escludere l’atto in questione dalla sfera tipica dell’espropriazione forzata e di inserirlo, invece, nell’ambito di una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria che nel d.p.r. n. 602 del 1973 trova la propria tipizzante disciplina. Nella successiva ordinanza n. 10672/2009, le Sezioni Unite – ragionando sulla circostanza che, nel caso di specie, l’azione era stata introdotta anteriormente all’entrata in vigore del d.l. n. 223/2006 – hanno ritenuto che le conclusioni raggiunte nell’ordinanza n. 14831/2008 dessero corpo ad una valenza non solo innovativa, ma anche e prima ancora interpretativa delle modifiche normative disposte. Nella fattispecie si trattava della impugnazione del preavviso di fermo”. A giudizio delle Sezioni Unite, tale atto svolge una funzione analoga a quella dell’avviso di mora nel quadro della comune procedura esecutiva esattoriale, sicché non può non essere considerato un atto impugnabile. A siffatta conclusione non poteva ostare il fatto che il preavviso di fermo non comparisse nell’elenco degli atti impugnabili contenuto nell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, laddove tale elenco andava interpretato in senso estensivo, con la conseguenza che doveva ritenersi impugnabile ogni atto che portasse a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria. L’iscrizione di ipoteca non è un atto dell’esecuzione. Ciò posto, le Sezioni Unite osservano che, visto che l’art. 35, comma 25 quinquies , del d.l. n. 223/2006 ha riformato l’elenco degli atti impugnabili innanzi al giudice tributario collocandovi, oltre al fermo amministrativo di beni mobili registrati, anche l’iscrizione di ipoteca di cui all’art. 77 del d.p.r. n. 602/1073, a non diverse conclusioni può giungersi a proposito di quest’ultima. Pertanto, anche rispetto all’iscrizione di ipoteca deve ritenersi sussistere quella valenza non solo innovativa, ma anche e prima ancora interpretativa delle modifiche normative disposte con il d.l. n. 223/2006, dalla quale discende l’ineludibile carattere di atto impugnabile tanto del fermo amministrativo, quanto dell’iscrizione di ipoteca. Anzi, il fatto che, secondo la disciplina positiva, non necessariamente l’espropriazione deve seguire all’iscrizione ipotecaria, autorizza ad escludere ancor di più che questa possa definirsi come atto dell’esecuzione”, essendo invece un atto riferito ad una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria. Non è obbligatoria la notifica dell’intimazione ad adempiere. Se quindi l’iscrizione ipotecaria ex art. 77 d.p.r. n. 602/1973 deve essere esclusa dall’ambito specifico dell’espropriazione, non può ritenersi applicabile alla fattispecie la regola prescritta dall’art. 50, comma 2, d.p.r. n. 602/1973, che impone la previa notifica dell’intimazione ad adempiere per il caso in cui l’espropriazione forzata non sia iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento. Non lo consente né la lettera dell’art. 50, comma 2, richiamato, che fa esplicito riferimento al procedimento di espropriazione forzata, né, tantomeno, la lettera dell’art. 77 d.p.r. n. 602/1973, che richiama solo il primo e non anche il secondo comma dell’art. 50 citato. È però obbligatoria la comunicazione dell’iscrizione. Ciò premesso, le Sezioni Unite osservano che, l’affermata inapplicabilità all’iscrizione ipotecaria della previsione di cui all’art. 50, comma 2, n. 602/1973 non significa che la stessa possa essere eseguita senza alcuna preventiva comunicazione al contribuente. Ed invero, proprio in quanto atto impugnabile innanzi al giudice tributario, l’iscrizione ipotecaria presuppone una specifica comunicazione al contribuente, atteso che l’art. 21 d.lgs. n. 546/1992 prescrive che gli atti impugnabili elencati nell’art. 19 del medesimo decreto debbano essere impugnati entro sessanta giorni dalla relativa notificazione. Inoltre, l’art. 21 bis della l. n. 241/1990 prevede un obbligo generalizzato di comunicazione dei provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei destinatari, e l’iscrizione ipotecaria costituisce senza dubbio un atto che limita fortemente la sfera giuridica del contribuente. L’art. 6 dello Statuto del contribuente, a sua volta, prevede che debba essere garantita l’effettiva conoscenza da parte del contribuente degli atti a lui destinati. Dal complesso delle disposizioni richiamate, le Sezioni Unite traggono quindi la conclusione che l’iscrizione ipotecaria prevista dall’art. 77 d.p.r. n. 602/1973, in quanto atto destinato ad incidere in modo negativo sul contribuente, debba essere a quest’ultimo comunicata prima di essere eseguita, in ragione del dovuto rispetto del diritto di difesa mediante l’attivazione del contraddittorio endoprocedimentale”, che costituisce un principio fondamentale immanente nell’ordinamento cui dare attuazione anche in difetto di una espressa e specifica previsione normativa. Nel quadro delineato, quindi, il comma 2-bis dell’art. 77 d.p.r. n. 602/1973 sopra richiamato, introdotto con d.l. n. 70/2011 non ha innovato la disciplina dell’iscrizione ipotecaria, avendo invece una reale valenza interpretativa. Conseguenze della violazione dell’obbligo di comunicazione. In conclusione, stante l’obbligo di comunicazione al contribuente, l’iscrizione di ipoteca non preceduta dalla stessa deve ritenersi nulla, in ragione della violazione dell’obbligo che incombe all’amministrazione di attivare il contraddittorio endoprocedimentale” tra amministrazione e contribuente, mediante la preventiva comunicazione a quest’ultimo della prevista adozione di un atto o provvedimento che abbia la capacità di incidere negativamente, determinandone una lesione, sui diritti e sugli interessi del contribuente medesimo. Al riguardo, però, le Sezioni Unite non mancando di rilevare che, in ragione della natura reale dell’ipoteca, l’iscrizione eseguita in violazione del predetto obbligo conserva la propria efficacia fino a quando il giudice non ne abbia ordinato la cancellazione, accertandone l’illegittimità.

Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 17 giugno – 18 settembre 2014, n. 19667 Presidente Rovelli – Relatore Botta