Ancora possibile indire elezioni suppletive per integrare il Consiglio dell’ordine?

Ancora una volta le elezioni per un Consiglio dell’Ordine degli avvocati hanno reso necessario l’intervento del Consiglio Nazionale Forense che con la decisione n. 50 del 6 giugno 2020 ha avuto modo di pronunciarsi su un altro aspetto delicato del complesso contenzioso elettorale dell’ultima tornata e, cioè, la legittimità delle elezioni suppletive.

Il caso. Nel caso di specie era accaduto che all’indomani dell’insediamento del nuovo consiglio dell’ordine degli avvocati di Pisa , sei dei quindici consiglieri eletti avessero rassegnato le proprie dimissioni dalla carica. A quel punto il Consiglio dell’Ordine aveva proceduto, in un primo momento, al c.d. scorrimento della graduatoria quattro degli interpellati accettarono la carica, mentre gli altri nove declinarono il subentro. Ancora a ranghi ridotti 13 su 15 il Consiglio dell’Ordine procedeva a indire elezioni suppletive per arrivare alla composizione integrale. Senonché, alcuni avvocati avevano impugnato, in un primo momento, la decisione di indire le elezioni suppletive chiedendo anche la sospensiva della decisione che, però, il CNF con ordinanza n. 50 del 2019 non accordò per mancanza di periculum in mora ne avevamo dato notizia nell’edizione del 7 ottobre 2019 con un mio commento Elezioni dei COA commissariamento o elezioni suppletive? e, in un secondo momento, altri avvocati, avevano impugnato i risultati elettorali. La comune tesi esposta nei reclami poi riuniti era che, nel nuovo ordinamento professionale, non c’è spazio per elezioni suppletive, ma soltanto per lo scorrimento della graduatoria. Lo scorrimento della graduatoria. Orbene, non vi è alcun dubbio che, in base alle norme della legge professionale e delle norme elettorali , nel caso in cui si debba procedere a sostituire un membro del Consiglio dell’Ordine si debba procedere allo scorrimento della graduatoria e fatta salva, poi, naturalmente, l’ulteriore questione del rispetto dell’equilibrio di genere e su cui si vedano, ad esempio, TAR Lazio, 8681/2014 e TAR Campania, 5582/2016 . In questo senso depone l’ art. 16 della l. n. 113/2017 rubricato scorrimento degli eletti il cui testo prevede che In caso di morte, rinunzia, dimissioni, decadenza, impedimento permanente per qualsiasi causa di uno o più consiglieri, subentra il primo dei non eletti. In caso di parità di voti, subentra il più anziano per iscrizione all’albo e, tra coloro che abbiano uguale anzianità di iscrizione, il maggiore di età . E allo scorrimento della graduatoria si deve far ricorso anche nel caso in cui il consigliere da sostituire sia stato successivamente dichiarato ineleggibile. In questo senso si è pronunciato, oramai più volte in questa ultima tornata elettorale, il Consiglio Nazionale Forense riconoscendo che nello statuire la regola del subentro del primo dei non eletti in caso di morte, rinunzia, dimissioni, decadenza, impedimento permanente per qualsiasi causa” di uno o più consiglieri – adotta una soluzione volta a comprendere tutte le ipotesi di impedimento a ricoprire l’ufficio senza più distinguere, come invece poteva ritenersi nel sistema previgente, tra ipotesi di decadenza dell’incarico ex nunc per morte e dimissioni ed ex tunc per ineleggibilità Cass. S.U. 24 novembre 2011, n. 24812 così, ex multis, Consiglio Nazionale Forense, sentenza n. 1/20 depositata il 15 gennaio pubblicata nell’edizione del 20 gennaio 2020 con mio commento Terzo mandato consecutivo decadenza e scorrimento del primo dei non eletti . Quale spazio per le elezioni suppletive? Così stando le cose, la possibilità di svolgere elezioni suppletive deve intendersi oramai non più possibile non essendo prevista più dalla legge oppure c’è ancora un residuo margine in cui può operare? Orbene, secondo il CNF il COA di Pisa si è orientato del tutto legittimamente, dapprima procedendo all’interpello dei non eletti, in un secondo momento, attesa l’impossibilità di coprire due posizioni, procedendo ad integrare la composizione del Consiglio mediante elezioni suppletive . Secondo il CNF, non ricorreva, nel caso di specie, l’ipotesi presa in considerazione dall’art. 28 della legge professionale, essendo il COA pienamente in grado di funzionare anche con una composizione a 13 Consiglieri . Inoltre – prosegue il CNF – quel modus operandi di procedere alla reintegrazione del numero di 15 non lede alcuna norma o principio e, anzi, garantisce una rappresentatività maggiore al corpo elettorale degli iscritti oltre, ovviamente, una migliore operatività peraltro il CNF ricorda di essersi orientato in senso analogo anche per le elezioni del Consiglio di Disciplina . Dubbi sulla soluzione accolta. Senonché, qualche dubbio sulla soluzione adottata e su alcuni passaggi argomentativi può essere prospettato. Ed infatti, non sono d’accordo con la tesi secondo cui il Consiglio dell’Ordine potrebbe funzionare anche con una composizione inferiore nel caso di specie di 13 e non di 15 a mio avviso sussiste sempre l’obbligo di ricomposizione integrale del Consiglio. La legge determina il numero dei consiglieri dell’ordine e impone due regole in caso di venir meno di uno o più consiglieri. La prima è che se vengono meno più della metà dei consiglieri non si può procedere a scorrimento, ma il Consiglio decade sono quindi necessarie nuove elezioni . La seconda è che se viene meno un consigliere o più ma al massimo la metà dei consiglieri c’è un termine massimo entro cui procedere all’integrazione tramite lo scorrimento degli eletti segno evidente che entro 30 giorni si vuole un organo che sia costituito nella composizione legale poi potrà in concreto operare anche non al completo perché qualcuno manca alla singola seduta, ma questo è un altro aspetto . Se entro quel termine non si può procedere alla ricomposizione del consiglio, la soluzione non può che essere la decadenza del Consiglio come nella prima ipotesi ricordata e nuove elezioni, anche perché l’istituto delle elezioni suppletive è più previsto essendolo stato in precedenza e non più riprodotto . Anzi, a mutuare l’argomentazione di TAR Lazio n. 7632 del 2014 la mancata riproduzione dell’istituto delle elezioni suppletive sarebbe spiegabile in ragione della incompatibilità” dello strumento integrativo con il nuovo sistema elettorale introdotto dalla legge del 2012 nel caso di specie l’incompatibilità era stata ravvisata con il principio del rispetto della parità di genere nella sostituzione del consigliere dimissionario . Peraltro, la tesi qui sostenuta mi sembra abbia anche trovato un certo qual riconoscimento quantomeno con riferimento all’obbligo di ricostituire il numero dei consiglieri previsti dalla legge in una sentenza del TAR Campania , sez. I, sentenza 9 novembre – 2 dicembre 2016, n. 5582 che avevamo pubblicato nell’edizione del 6 dicembre 2016 con un mio commento In attesa di nuove elezioni forensi sì allo scorrimento di graduatoria anche senza equilibrio di genere dove si legge che non esiste alcuna disposizione normativa, né nella disciplina previgente, né in quella attuale, che consenta all’organo consiliare di proseguire stabilmente nella propria attività in ipotesi di riduzione del numero dei componenti, senza che vengano attivati meccanismi per il ripristino della composizione nella consistenza legislativamente predeterminata .

Consiglio Nazionale Forense, sentenza 12 dicembre 2019 – 6 giugno 2020, numero 50 Presidente Picchioni – Segretario Sorbi Fatto 1. In data 11.06.2019 si insediava il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di omissis , eletto per il quadriennio 2019-2022 il quale contestualmente eleggeva l'Ufficio di Presidenza. In data 26.06.2019 sei dei quindici consiglieri eletti rassegnavano le proprie dimissioni, dalla carica. Conseguentemente il COA procedeva ad integrare la propria composizione mediante scorrimento e subingresso dei primi sei non eletti, come prescritto dall'art. 16 della legge numero 113/2017. Dei tredici candidati non eletti, soltanto quattro subentravano nella carica di Consiglieri, mentre i restanti nove rifiutavano il subentro. Per procedere alla reintegrazione del plenum - la cui composizione ex lege prevede la presenza di quindici consiglieri - con gli ulteriori due membri mancanti, il COA di omissis con delibera del 31.07.2019, addiveniva alla decisione di procedere a elezioni suppletive, che venivano poi indette con provvedimento del 09.08.2019. 2. Con atto del 19/08/2019 gli Avvocati omissis tutti iscritti all'albo degli Avvocati di Pisa, hanno interposto reclamo avverso ridetti provvedimenti chiedendone l'annullamento e, in via cautelare, chiedendo la sospensione del procedimento elettorale in corso. Tale reclamo, rubricato al R.G. numero 76/2019, è articolato in unico motivo con il quale si lamenta la violazione dell'art. 16 della legge numero 113/2017 che prevede, come unica modalità di integrazione del collegio, il subingresso dei candidati non eletti, nonché l'eccesso di potere nel quale sarebbe incorso il COA in relazione alla decisione di procedere ad elezioni suppletive, lamentando l'illegittima introduzione in via pretoria di un istituto illegittimo, al pari di una sentenza interpretativa che solo la Corte costituzionale potrebbe rendere, seppure entro limiti stringenti, considerata la riserva di legge in materia elettorale 2. Con memoria del 9.9.2019, il COA di omissis si costituiva nel giudizio R.G. numero 76/19 in vista dell'udienza per la trattazione dell'istanza cautelare fissata per il 12.9.2019, eccependo in rito l'inammissibilità del ricorso, il difetto di giurisdizione e vizi nell'instaurazione del contraddittorio nel merito contestando gli argomenti addotti dai reclamanti affermando la legittimità del proprio operato anche in virtù di prassi già invalse nell'ordinamento forense pure a seguito dell'entrata in vigore della legge numero 113/2017, nonché di apposita comparazione con altri ordinamenti professionali. Chiedeva quindi la reiezione della domanda cautelare avanzata dai reclamanti poiché non supportata dalla sussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora. 3. All'udienza del 19.09.2019, all'esito della discussione, il Consiglio Nazionale Forense, con ordinanza riservata numero 50/2019, impregiudicata la valutazione a cognizione piena delle ragioni dei reclamanti, negava la cautela invocata in difetto di una prospettazione di rischi imminenti ed irreparabili da parte dei ricorrenti e, dunque, ritenendo non sussistente, nella fattispecie, il requisito del periculum in mora. Veniva, quindi, fissata l'udienza del 17.10.2019 per la discussione nel merito del ricorso. 4. Le elezioni suppletive avevano luogo in data 24, 25 e 26 settembre 2019 ed all'esito delle stesse, il 26 settembre, venivano proclamati Consiglieri del COA di omissis gli Avvocati omissis così da reintegrare fa composizione a 15 componenti prevista per legge. 5. Con reclamo depositato in data 04.10.2019 e rubricato con il numero di R.G. 97/2019, contenente contestuale istanza di riunione al procedimento R.G. numero 76/2019, gli Avvocati omissis tutti iscritti all'Albo degli Avvocati di omissis impugnavano i risultati delle elezioni suppletive per la nomina di due membri del Consiglio dell'Ordine di omissis , nonché tutte le operazioni elettorali con particolare riferimento al provvedimento con cui la commissione elettorale aveva ammesso i candidati e al provvedimento di proclamazione degli eletti. 6. Con ulteriore reclamo, depositato pure il 04.10.2019 e rubricato al R.G. numero 98/2019, contenente contestuale istanza di riunione al procedimento R.G. numero 76/2019, gli Avvocati omissis tutti iscritti all'Albo degli Avvocati di omissis impugnavano la delibera del COA di omissis del 31.07.2019 con fa quale veniva deciso di procedere a nuove elezioni cosiddette suppletive per integrare i componenti del Consiglio in carica, l'atto di convocazione delle elezioni suppletive, i risultati delle elezioni suppletive nonché tutte le operazioni elettorali con particolare riferimento al provvedimento con cui la commissione elettorale aveva ammesso i candidati ed al provvedimento di proclamazione degli eletti. 7. in entrambi i reclami viene denunciata la violazione dell'art. 16 della legge numero 113/2017, il quale prevede come unica modalità di integrazione del collegio il subingresso dei candidati non eletti. Di conseguenza si lamenta altresì l'eccesso di potere del COA in relazione alla decisione di procedere ad elezioni suppletive, lamentando l'illegittima introduzione in via interpretativa di un istituto non previsto per legge. 8. Nell'ambito del procedimento rubricato al R.G. numero 76/2019 perveniva da parte dei reclamanti e del COA resistente concorde istanza di rinvio finalizzata alla riunione con i due successivi reclami, per i quali non era ancora stata fissata alcuna udienza, in modo da garantire una trattazione unitaria del contenzioso relativo alte elezioni suppletive disposte* dal COA di omissis . In accoglimento dell'istanza, all'udienza del 17.10.2019, pertanto, veniva disposto un rinvio al 12.12.2019. 9. In tale ultima udienza, su concorde richiesta di tutte le parti costituite nei tre procedimenti, ivi compresi i controinteressati Avvocati omissis , veniva disposta la riunione dei procedimenti R.G, numero 97/2019 e R.G. numero 98/2019 al procedimento R.G. numero 76/2019. Svolta la relazione ed uditi il P.G. e le parti, le quali discutevano anche riportandosi ai rispettivi scritti difensivi in atti, il Consiglio Nazionale Forense riservava la decisione dei ricorsi, come riuniti. Diritto 1. Prima di affrontare il merito delle impugnazioni, occorre procedere alla disamina delle eccezioni di rito sollevate dal COA di omissis nell'ordine logico imposto dalle questioni sollevate. 1.1. Vanno, in primo luogo, disattese le eccezioni relative all'irregolare instaurazione del contraddittorio. Il COA, in particolare, tanto in relazione al reclamo proposto avverso l'indizione delle elezioni suppletive numero 76/19 , quanto al reclamo numero 97/19 relativo ai risultati delle medesime, contesta l'irritualità dell'evocazione in giudizio, in qualità di controinteressati, dei singoli Consiglieri, atteso il difetto di interesse al contenzioso in ragione dell'ovvia impossibilità di candidarsi ovvero di essere eletti nella tornata suppletiva. L'eccezione è priva di pregio atteso che l'estensione della platea di contraddittori non inficia la rituale introduzione e la successiva celebrazione del giudizio, potendo, al limite, rilevare nel caso di rigetto dell'impugnazione ai fini della disciplina delle spese. 1.2. Il COA, con ulteriore eccezione proposta in riferimento ai due reclami relativi alla proclamazione degli eletti lamenta l'irrituale proposizione dell'atto di impugnazione, soltanto depositato, peraltro tempestivamente, presso il COA e non già notificato al destinatario , richiamando a suffragio dell'inammissibilità l'ordinanza delle S.U. della Corte di Cassazione numero 13983 del 2017. Il richiamo a detta pronuncia è del tutto inconferente, Con essa il Supremo collegio afferma che ai fini della verifica della tempestività dell'impugnazione occorre applicare anche in sede disciplinare il principio della scissione degli effetti della notificazione per il notificante e per il notificato. Nel caso di specie, nessuna censura di tardività è rilevante, mentre il reclamo è stato ritualmente depositato presso il COA le cui elezioni si contestano, senza che rilevino attività successive volte alla notificazione dello stesso ai controinteressati, atteso, peraltro, l'orientamento giurisprudenziale consolidato secondo il quale eventuali attività di tal di segno, in caso di difetto di integrità del contraddittorio - nel caso non sussistenti - possono essere disposte dal giudice adito senza punto influenzare l'ammissibilità del reclamo. 2. Il COA di omissis denuncia l'inammissibilità del reclamo proposto avverso i verbali di indizione delle elezioni suppletive, contestando la tipicità degli atti impugnabili di fronte al giudice adito, individuati, per quanto rileva in questa sede, nei risultati delle elezioni , salva l'ipotesi di immediata lesività dell'atto impugnato, carente nel caso di specie. A tal riguardo, va rilevato che questo Consiglio, anche sulla scorta di quanto statuito dalla Corte Costituzionale con la sentenza numero 236/2010 e dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza numero 32781/2018, ha ritenuto che la tutela della posizione del candidato rispetto allo svolgimento del procedimento elettorale possa essere anticipata anche ad atti endoprocedimentali, là dove immediatamente lesivi delle posizioni degli interessati. Nel caso di specie, il reclamo proviene da iscritti all'Albo degli Avvocati di omissis e non ha ad oggetto provvedimenti immediatamente lesivi della posizione di alcuno di essi, mirando, piuttosto, ad impedire lo svolgimento di una competizione elettorale ritenuta ab origine illegittima. Tale valutazione, tuttavia, ancor più in presenza di una correlata istanza cautelare proposta ex art. 700 c.p.c. e rigettata con ordinanza numero 50/2019, proprio per assenza del periculum imminente e irreparabile, impone una valutazione in concreto della denunciata lesività dell'atto con la conseguenza che il reclamo non può essere dichiarato inammissibile ma al contrario infondato. Tuttavia, la considerazione per cui successivamente siano stati impugnati gli atti finali del procedimento elettorale apertosi con l'indizione delle elezioni e che i giudizi siano stati riuniti, rende irrilevante, in concreto, la circostanza, atteso che le censure relative agii atti prodromici sono state ribadite espressamente con i reclami successivi. 3. Tali reclami, si appalesano infondati e devono essere rigettati. I reclamanti contestano la legittimità della decisione del COA di procedere, una volta infruttuosamente esperito il tentativo di integrazione della composizione dell'organo mediante il prescritto interpello dei candidati non eletti al fine di un loro eventuale subingresso, a elezioni suppletive nonché i risultati delle medesime denunciando la violazione dell'art. 16 della legge numero 113/2017, nonché lamentando un eccesso di potere per aver introdotto il COA nell'ordinamento un istituto non previsto in violazione della riserva di legge in materia. Il COA di omissis contesta l'assunto evocando la cospicua prassi contraria invalsa nell'ordinamento forense e richiamando taluni precedenti amministrativi relativi ad altri Ordini professionali. 3.1. Va rilevato che la nuova disciplina del procedimento elettorale - risultante dalla legge numero 247/2012 e dalla legge numero 113/2017 - non prevede esplicitamente l'istituto delle elezioni suppletive, contemplate dal previgente art. 15 del D.Lgs. numero 382/1944. Difatti, da un lato la legge professionale prescrive la decadenza dell'intero Consiglio dell'Ordine e la conseguente necessità di dover procedere a nuove elezioni, solamente qualora cessi dalla carica oltre la metà dei suoi componenti art. 28, comma 8, L. 247/2012 dall'altro l'art. 16 della successiva legge numero 113/2017 prescrive il subentro dei nuovi eletti in ogni ipotesi di decadenza, adottando una soluzione volta a comprendere tutte le ipotesi di impedimento a ricoprire l'ufficio senza più distinguere tra ipotesi da decadenza dell'incarico ex nunc morte, dimissioni ed ex tunc incandidabilità/ineleggibilità/incompatibilità . A fronte di questa lacuna della disciplina, il COA di omissis si è orientato del tutto legittimamente, dapprima procedendo all'interpello dei non eletti, in un secondo momento, attesa l'impossibilità di coprire due posizioni, procedendo ad integrare la composizione del Consiglio mediante elezioni suppletive. Non ricorreva, nel caso di specie, l'ipotesi presa in considerazione dall'art. 28 della legge professionale, essendo il COA pienamente in grado di funzionare anche con una composizione a 13 Consiglieri. Tuttavia, la scelta di procedere alla reintegrazione del numero di 15, non lede alcuna norma o principio e, anzi, garantisce una rappresentatività maggiore al corpo elettorale degli iscritti oltre, ovviamente, una migliore operatività. Apparirebbe palesemente incongrua un'interpretazione teleologica della norma che portasse a ritenere che l'espunzione della previsione delle specifiche elezioni suppletive rispetto al previgente richiamato art. 15 D.Lgs. numero 382/1944 mirasse a vietarne la celebrazione onde obbligare il COA ad operare ognora a ranghi ridotti e quindi sempre in potenziale emergenza rispetto alla composizione tassativamente prevista dall'art. 28 della L. numero 247/2012 Il Consiglio è composto da membri non Il Consiglio è composto sino a . membri Tale, paradossalmente forse, è l'interpretazione della norma proposta dai ricorrenti i quali auspicano l'esistenza di un ordinamento professionale le cui carenze lo rendano inidoneo a porre rimedio alle patologie verificatasi in sede elettorale. Ancorché il deducere inconvenientia non costituisca valido criterio interpretativo, preferibile e corretta pare un'interpretazione logica secondo la quale nella locuzione di elezioni, senza aggettivazioni di sorta, devono ricomprendersi non solo tutte le operazioni volte a costituire l'organo ma anche quelle idonee ad integrarlo essendo, quello dello scorrimento, non l'unico metodo di integrazione del numero di consiglieri previsti per legge ma solo quello più frequente di immediata realizzazione. Dovendosi, in mancanza, ricorrere all'altro le elezioni suppletive per una tutela dell'integrità e della conseguente piena funzionalità dell'organo. Un risultato, quest'ultimo, che, raggiunto attraverso il ricorso alla libera espressione di voto degli iscritti, non può essere mai considerato illegittimo. Ciò anche in coerenza con un'interpretazione sistematica che valorizzi la completezza dell'ordinamento professionale e non indulga alla ricerca di aporie di sistema. Va, infatti, disattesa la prospettazione del comportamento assunto in termini di eccesso di potere per violazione di una invero non meglio specificata riserva assoluta e rafforzata di legge. Una riserva di legge è si contemplata dalla Costituzione, ma con riferimento alle sole elezioni politiche ed a quelle regionali e non già alle elezioni degli enti pubblici non economici. A tal riguardo, va osservato che la materia elettorale forense, al contrario, disciplinata in principio dall'art. 28 legge numero 247/2012, era stata affidata ad una fonte di grado secondario, un regolamento ministeriale poi dichiarato in parte illegittimo dal Giudice amministrativo per profili di merito e non già relativi alla fonte di disciplina. D'altro canto, non può sottacersi che l'istituto delle elezioni suppletive, nei limiti di cui si è detto sopra, ha già trovato dimora anche nell'ordinamento forense con specifico riferimento a quanto già avvenuto presso altri Ordini circondariali, come è stato allegato dal COA di omissis . Inoltre, non prive di rilievo appaiono l'ampia casistica giurisprudenziale e le prassi allegate sul punto dal COA di omissis a sostegno della soluzione adottata. Nel medesimo senso, infine, si è orientato il Consiglio Nazionale Forense in sede consultiva con riferimento al procedimento elettorale dei Consigli distrettuali di disciplina in un sistema elettorale, quale quello dei CDD, che analogamente prevede soltanto lo scorrimento Parere 12 luglio 2019, numero 25 - Quesito numero 23, CDD Catanzaro . P.Q.M visto l'art. 36 della L. numero 247/2012, Il Consiglio Nazionale Forense, rigetta i reclami rubricati, rispettivamente, R.G. numero 76/2019, R.G. numero 97/2019 e R.G. numero 98/2019, come riuniti. Compensa le spese attesa l'assoluta novità delle questioni decise. Dispone, che in caso di riproduzione della presente sentenza in qualsiasi forma per finalità di informazione su riviste giuridiche, supporti elettronici o mediante reti di comunicazione elettronica, sia omessa l'indicazione delle generalità e degli altri dati identificativi degli interessati riportato in sentenza.