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01 Dicembre 2016

(TAR Puglia, sez. II – Lecce, sentenza n. 1821/16; depositata il 28 novembre)

TAR Puglia, sez. II – Lecce, sentenza 11 maggio – 28 novembre 2016, n. 1821
Presidente Di Santo – Estensore Dibello

Fatto

Con deliberazione del Commissario Prefettizio del Comune di Ruffano n.1 dell’8/08/2011, è stata respinta la richiesta di rimborso delle spese legali sostenute dal dott. C., ex consigliere comunale nel quinquennio 2000-2005, nell’ambito del procedimento penale contrassegnato dal n.3921/08 R.G.N.R., celebratosi innanzi al Tribunale di Lecce, e conclusosi con sentenza di assoluzione del medesimo dai reati ascrittigli “perché il fatto non sussiste”.
Il provvedimento sfavorevole è stato assunto dall’organo commissariale dell’ente civico per le seguenti ragioni sinteticamente riportate: a) inestensibilità della normativa dettata per i pubblici dipendenti agli amministratori; b) esistenza di un conflitto di interessi; c) mancata osservanza dell’iter per la nomina di un legale di comune gradimento.
Il C. dubita della legittimità della decisione in questione alla luce delle seguenti censure:
Violazione di legge: a) art. 58 legge 142/90; b) art. 16 D.P.R. n.199/1979; c) art. 67 D.P.R. n. 268/1987; d) art. 50 D.P.R. 333/90; e) art. 22 D.P.R. 25 giugno 1983; f) art. 28 del CCNL 14.9.2000;
Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà della motivazione, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, erronea applicazione dell’art. 1720 c.c.;
Eccesso di potere. Disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. Violazione del principio di ragionevolezza.
Il Comune di Ruffano si è costituito in giudizio ed ha eccepito l’inammissibilità del ricorso e la sua infondatezza nel merito.
Le parti hanno versato memorie illustrative delle reciproche tesi.
La controversia è poi passata in decisione alla pubblica udienza dell’11 maggio 2016.

Diritto

Con il primo motivo di ricorso, il C. sostiene che il Comune di Ruffano, negandogli il rimborso delle spese legali, è incorso nella violazione dell’art. 58 della legge 142/90, il quale dispone che per gli amministratori degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato.
Dovrebbe, pertanto, trovare applicazione l’art. 16 del D.p.r. n.199/1979 che, richiamato dall’art. 67 del D.p.r. n. 268/1987 in combinato disposto con l’art. 50 del D.p.r. n. 333/90 prevede l’assistenza processuale per i dipendenti degli enti locali in conseguenza di atti e fatti connessi all’espletamento dei compiti d’ufficio, purchè non vi sia conflitto d’interessi con l’ente e sia riconosciuta l’assenza di dolo o colpa grave.
Anche la normativa di recepimento degli accordi tra la P.a. e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative sin dal menzionato D.p.r. 1.6.1979 n.199 (art.16) prevede che l’ente locale, datore di lavoro, debba assumere ogni onere derivante da procedimenti civili e penali che coinvolgono i propri dipendenti per fatti o atti connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, purchè non sussista un conflitto di interessi e non sia accertato il dolo o la colpa grave.
A sostegno della tesi militerebbero ulteriori norme quali l’art. 22 del D.p.r. 25 giugno 1983, l’art. 67 del D.p.r. 13 maggio 1987 n. 268 e di recente, l’art. 28 del CCNL 14 settembre 2000.
Si sottolinea, altresì, che anche in giurisprudenza, sia essa ordinaria o anche amministrativa, è consolidato il principio in base al quale i dipendenti pubblici e gli amministratori devono essere tenuti indenni dall’onere delle spese legali sostenute per difendersi nei giudizi penali che abbiano dovuto affrontare per fatti, atti o omissioni, connessi all’esercizio delle loro funzioni e semprechè il giudizio si sia concluso in modo pienamente favorevole per loro.
La tesi non può essere condivisa dal Collegio.
Le norme di rango primario e secondario richiamate dalla difesa del ricorrente sono state tutte abrogate e non possono trovare applicazione ai fini della presente controversia.
Ed invero, la legge 8 giugno 1990 n. 142, recante Ordinamento delle autonomie locali, è stata abrogata espressamente dall’art. 274, comma 1 lettera q) del D.lgs. 18 agosto 2000, n.267.
Deriva, da tanto, che l’art. 58 della legge 142 del 1990, il quale prevedeva che “per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato” non produce più effetti, essendo stata espunta dall’ordinamento la fonte normativa che lo contiene.
Ciò vuol dire che l’equiparazione tra l’amministratore e il dipendente dell’ente locale, operante solo sul terreno generalissimo della responsabilità ai sensi dell’art. 58 della legge 142/1990, è letteralmente venuta meno per effetto dell’abrogazione della disposizione che la contemplava. Quanto alla invocata applicazione dell’art. 67 del D.P.R. 13 maggio 1987, n. 268 – peraltro abrogato anch’esso dall’articolo 62, comma 1, del D.L. 9 febbraio 2012, n.5 – si osserva che la norma in questione contiene la regola dell’assunzione, da parte dell’ente locale, degli oneri di difesa sostenuti dal dipendente a causa dell’apertura di un procedimento penale per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, a condizione che non sussista conflitto di interessi, che non sia accertato il dolo o la colpa grave e che la scelta del difensore sia stata di comune gradimento.
Ma siffatta regola, contrariamente a quanto opinato dalla difesa del ricorrente, è inapplicabile al consigliere comunale, all’assessore comunale o al sindaco.
L’orientamento giurisprudenziale più avveduto esclude la possibilità di equiparare, ai fini del rimborso delle spese legali sostenute per affrontare un procedimento penale, il dipendente dell’ente locale al consigliere comunale per la diversa struttura ontologica del rapporto che lega costoro all’ente medesimo.
Mentre, infatti, il dipendente è legato all’ente locale da un rapporto di servizio vero e proprio che giustifica la possibilità di conseguire il rimborso delle spese legali, da intendere alla stregua di istituto volto alla tutela del dipendente, il consigliere comunale è vincolato all’ente da mero rapporto di carattere onorario.
Si tratta, in altri termini, di soggetto che non presta le sue energie esclusivamente in favore dell’ente locale presso cui è stato eletto e nei confronti del quale non può ritenersi sussistente analoga finalità protezionistica. (si veda, tra le altre, Cass.civ. sez I, 17 marzo 2015, n.5264).
Lamenta, poi, il ricorrente, con il secondo motivo di gravame, che il Comune di Ruffano abbia dato erronea applicazione all’art. 1720 c.c.
Il Comune avrebbe, in altri termini, ritenuto che il rapporto tra il consigliere comunale e l’ente possa inquadrarsi alla stregua di un contratto di mandato ma avrebbe erroneamente interpretato il principio generale di diritto civile dettato dall’art. 1720, secondo comma c.c. in base al quale il mandante ha l’obbligo di risarcire al mandatario i danni che questo ha subito a causa dell’incarico, purchè il danno sia stato causa immediata e diretta dell’incarico.
Si sostiene, sotto tale profilo, che tra l’adempimento del mandato e la perdita pecuniaria subita dal consigliere C. a causa dell’incarico espletato c’è un nesso di causalità immediata e diretta che discende, sia dal capo di imputazione, ossia dal tipo di reati ascrittigli, sia dalla sentenza di assoluzione.
Ed ancora, il rimborso delle spese legali sarebbe stato erroneamente negato ritenendosi sussistente un conflitto di interessi con l’ente locale che avrebbe indotto il Comune a costituirsi parte civile nel dibattimento incardinato nei confronti del C. al solo fine di stigmatizzare la mancata comunicazione all’ente dei fatti che lo coinvolgevano in sede penale.
Anche il secondo motivo di ricorso non è fondato.
Il Collegio dubita della possibilità di applicare al rapporto tra consigliere comunale ed ente locale presso il quale lo stesso svolge il proprio incarico le coordinate civilistiche del contratto di mandato.
Il rapporto che vincola il consigliere comunale all’ente non è, per vero, assimilabile ad un mandato in senso proprio.
Una volta eletto in base alle regole della democrazia rappresentativa, il consigliere comunale viene investito, infatti, di un compito più ampio di quello del mandatario.
Mentre quest’ultimo agisce per conto del mandante, ossia nell’interesse esclusivo del mandante, il consigliere comunale è chiamato a curare gli interessi di tutta la comunità locale in cui opera o, quanto meno, di tutta la parte politica che lo ha eletto, il che genera un rapporto che può definirsi di rappresentanza politica.
Deve, d’altra parte, sottolinearsi che, nel caso di specie, pur volendo dare il giusto risalto alla sentenza di assoluzione, pronunciata nei riguardi del ricorrente con la formula “perché il fatto non sussiste”, la costituzione di parte civile del Comune di Ruffano nella sede dibattimentale ha palesato la chiara sussistenza di un conflitto di interessi tra amministratore ed ente locale.
Detto conflitto di interessi emerge non appena si consideri che la costituzione di parte civile dell’ente territoriale non rappresenta esito automatico della instaurazione di un procedimento penale nei confronti di un amministratore locale ma è frutto, semmai, di autonoma scelta processuale rimessa alla piena discrezionalità dell’ente.
La costituzione di parte civile rivela, d’altra parte, la volontà dell’ente di affiancare l’ufficio del pubblico ministero a sostegno delle ragioni della pubblica accusa e determina, senz’altro, una situazione di incompatibilità nei confronti dell’imputato, che appare pienamente riconducibile al conflitto di interessi.
Né è emerso che la parte civile costituita e, cioè, il Comune di Ruffano abbia inteso revocare la propria scelta in sede penale, ai sensi dell’art. 82 del c.p.p., circostanza questa che avrebbe determinato il venir meno del conflitto di interessi.
Perdurando tale conflitto, il Comune di Ruffano ha legittimamente negato il rimborso delle spese legali sostenute dal ricorrente, pur al cospetto di una sentenza di assoluzione con formula ampiamente liberatoria.
Con il terzo motivo di ricorso, il sig. C. si duole del fatto che la P.a. ha trattato la sua richiesta di rimborso spese legali in modo difforme rispetto a fattispecie oggettivamente e soggettivamente uguali,- quelle di tali consiglieri Gaetani e Morello - in violazione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza, legalità, buon andamento e imparzialità di cui all’art. 97 Cost.
Anche questa doglianza non può essere condivisa.
La lettura delle determine con le quali è stato autorizzato il rimborso delle spese legali sostenute dai due consiglieri comunali citati rivela la diversa situazione in cui entrambi sono venuti a trovarsi.
Si tratta, infatti, di due soggetti nei cui riguardi è stata pronunciata ordinanza di archiviazione dal Gip, su richiesta dello stesso P.m.
La circostanza che nei confronti dei due consiglieri comunali in questione non sia stata nemmeno esercitata l’azione penale, essendosi ritenuta l’insussistenza di elementi idonei a sostenere l’accusa in giudizio (si veda art. 125 disp.att. c.p.p.) rende palese la disomogeneità delle situazioni poste a confronto ed impedisce di parlare di disparità di trattamento.
Per le ragioni che si sono esposte, il ricorso va respinto.
Sussistono tuttavia eccezionali ragioni per procedere ad una compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Seconda definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.



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