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09 Luglio 2015

(Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 3294/15; depositata il 2 luglio)

 

Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 26 maggio – 2 luglio 2015, n. 3294
Presidente Patroni Griffi – Estensore De Michele

Fatto

Con tre atti di appello (nn. 1333, notificato il 13 febbraio 2014, 8718, e 8723, questi ultimi entrambi notificati il 23 ottobre 2014) venivano impugnate, rispettivamente, le seguenti sentenze del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, sez. I:
1) n. 696/13 del 15 ottobre 2013, riferita a dinieghi di condono edilizio, emessi in data 14 ottobre 2003 e 26 novembre 2012 (in base, rispettivamente, alle leggi nn. 47 del 1985 e 326 del 2003), nonchè ai presupposti pareri negativi;
2) e 3) nn. 604/14 e 605/14 del 10 giugno 2014, riferite ad ordini di demolizione – rispettivamente – di un pergolato di legno (gazebo) e di altri manufatti, adibiti a ristorante, bar e cucina, nell’ambito di un’iniziativa turistico-commerciale unitaria, effettuata in località Portonovo di Ancona.
Tutti i ricorsi, oggetto delle pronunce sopra citate, risultavano respinti, ad eccezione di un primo ordine di motivi aggiunti di gravame, relativo alla sospensione del richiesto parere di compatibilità paesaggistico-ambientale e del parere, di cui al R.D. n. 3267/1923 (in quanto la sospensione – riferita alla pendenza di una precedente istanza di condono – non trovava giustificazione, nell’ambito di una diversa procedura di sanatoria, successivamente avviata).
Nelle citate pronunce si formulavano, in sintesi, le considerazioni che seguono.
Per quanto riguarda la sentenza n. 696/13 (appello n. 1333/14): nella stessa si rappresentava l’infondatezza delle censure, riferite ai dinieghi di condono, in base alle diverse discipline di riferimento sopra indicate. Quanto sopra, per opere concernenti un bar-ristorante (mq. 59,08) e cabine per stabilimento balneare (mq. 38,29), realizzati intorno al 1960, poi ancora per le medesime opere ed altri interventi aggiuntivi (pergolato in legno, mutamento di destinazione d’uso da cabine-spogliatoio a deposito, ripostiglio e bar-ristorante per mq. 17,27), nonché per un ampliamento dei locali (di mq. 21,04). Il ricorso ed i motivi aggiunti di gravame, a tale riguardo proposti, erano ritenuti infondati (ad eccezione del primo ordine di tali motivi, come già in precedenza indicato), in quanto non risultavano ravvisabili violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento (ratione temporis), né formulazione – da parte della Soprintendenza – di un’inammissibile valutazione di merito (essendo state evidenziate solo carenze di motivazione e di istruttoria nel parere della Provincia), né accertamento, da parte della medesima Provincia, della conformità delle opere abusive al PPAR, al PPE di Portonovo e al Piano del Parco Naturale del Conero. Ugualmente infondate, con riferimento agli ulteriori pareri della Soprintendenza per la seconda procedura di condono, erano ritenute le censure di omesso preavviso di diniego e di mancata convocazione della conferenza di servizi: sotto il primo profilo, per la natura vincolata dell’atto e per avvenuto soddisfacimento, comunque, delle garanzie partecipative, mentre l’omessa convocazione della conferenza di servizi – addebitabile alla Provincia e non alla Soprintendenza – sarebbe stata ritenuta non necessaria, con valutazione attendibile. Nessun profilo di eccesso di potere, peraltro, sarebbe stato configurabile, per i valori paesaggistici del sito e per la visibilità dal mare, nonché da altri punti panoramici, delle opere abusive. Per il cosiddetto terzo condono (dopo quelli disciplinati con leggi nn. 47 del 1985 e 724 del 1994), inoltre, era richiesta anche la conformità delle opere allo strumento urbanistico vigente: circostanza nella fattispecie non sussistente. Veniva poi ricordata l’inedificabilità assoluta del demanio marittimo, in effetti assorbente rispetto anche ad ulteriori prospettazioni difensive.
Con la sentenza n. 604/14 (appello n. 8718/14), veniva quindi respinto il ricorso avverso l’ordine di demolizione, riferito ad un gazebo in legno, ancorato al pavimento, aperto sui lati e ricoperto di un telo impermeabile, delle dimensioni di m. 7,45 x 7,50, realizzato in area vincolata. A tale riguardo si escludeva un presunto diniego di accesso agli atti e si rilevava il carattere non invalidante dell’omessa comunicazione di avvio del procedimento, risultando comunque quest’ultimo noto alla parte interessata, a seguito di sopralluogo effettuato dall’Amministrazione. Irrilevante, inoltre, sarebbe stato il carattere precario e pertinenziale della struttura, ritenuta viceversa idonea ad essere utilizzata in modo autonomo. L’istanza, presentata ai sensi dell’art. 13 della legge n. 47 del 1985, sarebbe stata inoltre soggetta non a silenzio-accoglimento, ma a silenzio-rigetto ed irrilevante, infine, sarebbe stata la presenza di strutture simili nelle vicinanze, trattandosi di situazione di fatto, da cui non potrebbero trarsi conclusioni certe, fermo restando che avrebbe potuto ritenersi illegittima, viceversa, l’inerzia in rapporto a dette strutture, se analogamente prive di qualsiasi titolo abilitativo.
La sentenza n. 615/14 (appello n. 8723), a sua volta, respingeva per analoghe ragioni il ricorso, proposto avverso l’ordine di demolizione della struttura adibita a ristorante (di dimensioni pari a ml. 5,80 x 7,00, con altezza di ml. 2,40), nonché di due locali destinati a bar e cucina (di ml. 3,93 x 5,00, con altezza di ml. 2,40). Le censure ritenute infondate riguardavano l’omessa esibizione di atti, in realtà non resi oggetto di istanza di accesso, la mancata comunicazione di avvio del procedimento (poichè l’esistenza di una procedura repressiva non poteva ritenersi ignota dopo il diniego di sanatoria) e l’incertezza delle opere da demolire (viceversa ben definite, come oggetto del diniego di condono).
Nei tre appelli si prospettavano e si approfondivano tesi difensive, non accolte in primo grado di giudizio.
Nella fondamentale impugnativa avverso i dinieghi di condono (n. 1333/14), in particolare, si rappresentava come le opere in contestazione fossero attinenti ad attività commerciale su area demaniale, oggetto di concessione a favore della dante causa dell’attuale appellante (Anna Attili, in proprio e quale legale rappresentante della ditta “Trattoria da Anna” di Lucchetti Cesare e C. s.n.c.), nell’ambito della gestione di uno stabilimento balneare. Nella prima procedura di condono, avviata il 7 aprile 1986, il parere paesaggistico favorevole della provincia di Ancona veniva annullato dalla Soprintendenza, con successive ingiunzioni di demolizione, emesse il 24 settembre 2004 e il 2 agosto 2005. Nuove domande di condono venivano, quindi, presentate il 31 marzo 2004 e il 9 dicembre 2004: le nuove domande erano, in un primo tempo, dichiarate improcedibili (con atto successivamente annullato dal TAR), con esito comunque negativo della procedura, poi nuovamente avviata (parere negativo della Soprintendenza del 24 agosto 2012 e diniego di condono del 26 novembre 2012). Quanto alle argomentazioni difensive respinte dal TAR, l’appellante insiste sulla necessità di comunicazione di avvio del sub-procedimento di controllo, rimesso alla Soprintendendenza, nel termine prescritto, entro il quale avrebbe dovuto avere luogo non solo l’emissione dell’atto, ma anche la relativa comunicazione. Il parere della Provincia, inoltre, sarebbe stato correttamente motivato, mentre la Soprintendenza non avrebbe tenuto conto delle norme del P.A.R., del Piano del Parco Naturale del Conero e del P.P.E. di Portonovo, con i quali non sarebbero state in contrasto le opere di cui trattasi. La sentenza appellata, peraltro, sarebbe stata contraddittoria rispetto ad altra precedente del medesimo TAR, in cui veniva censurato un atto di annullamento della Soprintendenza, tradottosi in “illegittimo riesame delle valutazioni tecnico-discrezionali, proprie dell’Ente preposto alla tutela del vincolo”. Avrebbero dovuto ritenersi fondate, inoltre, anche le censure di violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, nonché quella di eccesso di potere per contraddittorietà, tenuto conto dell’assenza di interventi repressivi su stabilimenti balneari contigui a quello di cui trattasi, con realizzazione di opere del tutto simili. Non sarebbe stata ostativa per il condono, inoltre, la natura demaniale dell’area, in quanto oggetto di regolare concessione; nell’ambito della procedura di condono, in ogni caso, l’Amministrazione avrebbe dovuto privilegiare “soluzioni, in grado di rendere compatibili i manufatti abusivi con il contesto ambientale circostante”, anche, eventualmente, impartendo opportune prescrizioni di “condizioni costruttive o utilizzo di materiali, in grado di limitare eventuali dissonanze con l’ambiente”.
Si sono costituiti in giudizio la Provincia ed il Comune di Ancona, nonché le Amministrazioni centrali appellate, contestando tutte le argomentazioni di controparte e chiedendo il rigetto dell’impugnativa. E’ stata sottolineata, in particolare, la non condonablità delle opere realizzate in aree vincolate, ex art. 32, comma 27 del d.l. n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003; il citato Comune osservava, peraltro, come non fosse stato impugnato in modo autonomo il parere negativo della Soprintendenza, emesso con riferimento alla procedura di condono ex lege n. 326/2003.
Gli ulteriori appelli (nn. 8718/14 e 8723/14) riferiti agli ordini di demolizione, sottolineavano il carattere precario del gazebo – destinato ad essere smontato al termine della stagione turistica; in sede penale, inoltre, risultava intervenuta sentenza di proscioglimento, nella quale si ravvisava “la sussistenza dei presupposti di operatività del condono”. Le ordinanze, comunque, non avrebbero potuto essere emesse, essendo sospesa l’attività repressiva dell’Amministrazione in pendenza di procedura di condono. Il gazebo, poi, non avrebbe richiesto permesso di costruire e avrebbe comportato un “effetto migliorativo del sito”, non certo lesivo dei valori protetti; venivano reiterati, quindi, i motivi di gravame, già prospettati in primo grado.

Diritto

Sono sottoposte all’esame del Collegio tre impugnative, inerenti a dinieghi di condono e ordini di demolizione riferiti a costruzioni, collocate nella medesima area del demanio marittimo dai concessionari di uno stabilimento balneare: stabilimento ricadente in zona vincolata – ai sensi della legge n. 1497 del 1939 – con decreto ministeriale in data 23 maggio 1953 e poi ricompresa – con decreti ministeriali in data 1 marzo 1971, 15 giugno 1972 e 31 luglio 1985 – nella fascia costiera, comprendente l’intero promontorio del Monte Conero e porzioni del territorio dei Comuni di Ancona, Camerano, Sirolo e Numana.
Di tali impugnative (nn. 1333, 8718, e 8723 del 2014) il Collegio ritiene opportuno disporre, in via preliminare, la riunione, per evidente connessione soggettiva ed oggettiva, emergendo nella fattispecie una vicenda complessa in fatto, ma implicante valutazioni di analoga natura, in ordine alla condonabilità di opere realizzate sul demanio marittimo ed alla legittimità di misure sanzionatorie, conseguenti al primo diniego della sanatoria richiesta.
Ancora in via preliminare, è utile sottolineare come il vincolo, riferito ai territori costieri compresi nella fascia di 300 metri dalla linea di battigia, sia stato introdotto con decreto del Ministero per i beni culturali ed ambientali del 21 settembre 1984 (Dichiarazione di notevole interesse pubblico dei territori costieri ed altre aree di pregio naturalistico), seguito dalle norme primarie contenute nel decreto legge n. 312 del 1985, convertito in legge n. 431 del 1985 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale), poi assorbito dal d.lgs. n. 490 del 29 ottobre 1999 (Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali), con più recente, puntuale disciplina contenuta negli articoli 142 e seguenti del d.lgs. n. 42 del 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio); quest’ultimo detta anche i principi, a cui debbono attenersi i piani paesistici territoriali, tanto da potersi concludere che l’inedificabilità della fascia costiera corrisponda ad un principio fondamentale della legislazione statale (cfr., in senso sostanzialmente conforme, Cons. St., sez. VI, 6 maggio 2013, n. 2409, 1791 del 9 aprile 2015 e 1790 del 19 aprile 2015). Non a caso, l’art. 33, comma 1, lettera b) della legge n. 47 del 28 febbraio 1985 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) pone tra i vincoli cui è riconducibile inedificabilità assoluta – preclusiva del condono – quelli “imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali”, quando tali vincoli siano antecedenti all’esecuzione delle opere da sanare. Il Collegio, in ogni caso, non è chiamato ad esprimersi sull’ampiezza del vincolo, gravante sull’area di cui trattasi, essendo stato evidentemente ravvisato, nel caso di specie, un vincolo di inedificabilità relativa, che rendeva necessario per il condono il parere favorevole dell’Autorità, preposta alla tutela del vincolo stesso. Può solo essere rappresentato, pertanto, come il quadro normativo generale, in precedenza delineato, evidenzi una crescente sensibilità del legislatore in materia di tutela ambientale ed abbia reso, nel corso degli anni, sempre più restrittiva la disciplina dell’edificazione sul demanio marittimo.
Nella situazione in esame non è contestato che le opere abusive – benchè molto risalenti nel tempo (primi anni sessanta) – fossero comunque state eseguite su area già vincolata e che, in base alla prima domanda di condono in data 8 aprile 1986, avessero ricevuto parere favorevole alla sanatoria da parte della Provincia di Ancona, con atto datato 23 luglio 2003. In tale atto si descrivevano i manufatti esistenti (realizzati in legno e cemento, con copertura costituita da lastre di eternit) e si osservava come “l’intero complesso” fosse “tinteggiato con colori adeguati”; si esprimeva quindi l’avviso che le “esigenze di natura paesaggistica” dovessero essere “necessariamente contemperate con la volontà di regolarizzazione degli abusi espressa in sede legislativa”, di modo che – in assenza di vincoli di inedificabilità assoluta – si riteneva che l’Autorità dovesse “adoperarsi in sede di istruttoria ….a salvaguardare, nel limite del possibile…la regolarizzazione degli abusi”, anche “mediante l’imposizione di condizioni costruttive o l’utilizzo di materiali, in grado di limitare eventuali dissonanze con l’ambiente”. La linea interpretativa sopra sintetizzata non era condivisa dalla Soprintendenza per i Beni architettonici e per il paesaggio delle Marche, che con provvedimento n. 16082 del 27 settembre 2003 (primo atto impugnato) annullava il predetto parere.
L’atto di annullamento in questione – presupposto del successivo diniego di condono (n. 301 del 14 ottobre 2003) e fondamentale per tutto lo sviluppo successivo della complessa vicenda contenziosa – appare legittimamente emesso, sul piano sia formale che sostanziale.
Per quanto riguarda i tempi di emanazione, non è contestato che il parere annullato e la relativa documentazione siano pervenuti alla Soprintendenza il 31 luglio 2003, con conseguente tempestività dell’annullamento, emesso il successivo 27 settembre, a norma dell’art. 151 del già citato d.lgs. n. 490 del 1999, essendo pacifica in giurisprudenza – e condivisa dal Collegio – l’esigenza che entro il termine prescritto sia adottato il provvedimento ministeriale di annullamento, a prescindere dal completamento della successiva fase di comunicazione, affidata ad organi anche esecutivi diversi (cfr., fra le tante Cons. St., sez. VI, 8 marzo 2006, n. 1261 e 13 marzo 2012, n. 2219).
Quanto alla comunicazione di avvio del procedimento, è noto che – nell’originaria assenza di specificazioni normative – la giurisprudenza si era in prevalenza orientata nel senso di ritenere sussistente l’obbligo in questione, quale nuova modalità dialettica di esercizio della funzione amministrativa, in una dimensione di massima trasparenza nei rapporti tra cittadini e Autorità pubbliche (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. St., sez. VI, 3.2.2004, n. 342, 25.3.2004, n. 1626, 14.1.2003, n. 119, 2.9.2003, n. 4866). Tale orientamento, tuttavia, era stato superato dall’espressa abrogazione normativa dell’obbligo stesso, in base al rinvio operato dall’art. 4 del D.M. 13.6.1994, n. 495 (regolamento contenente disposizioni attuative della legge n. 241/90, comma 1 bis, nel testo aggiunto dal D.M. 19.6.2002, n. 165) all’art. 151 del D.Lgs. 29.10.1999, n. 490 (cfr. anche Cons. St., sez. VI, 1.7.2003, n. 2835, TAR Lazio, Roma, sez. II, 20.1.2004, n. 497). La norma introdotta dall’art. 2 del citato D.M. n. 165/2002 (divenuta art. 1 bis del regolamento attuativo degli articoli 2 e 4 della legge n. 241/90, emanato con D.M. n. 495/1994) disponeva infatti – con efficacia dalla data di entrata in vigore della norma stessa – che la comunicazione di avvio del procedimento non fosse dovuta, da parte del relativo funzionario responsabile, “per i procedimenti avviati ad istanza di parte e, in particolare, per quelli disciplinati dagli articoli 21, 22, 23, 24, 25, 26, 35, 41, 43, 50, 51, 53, 55, 56,59,66. 68, 69, 72, 86, 102, 107, 108, 109, 113, 114, 151, 154 e 147 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490”, ovvero del Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali (che appunto nell’art. 151 disciplinava l’invio delle autorizzazioni paesaggistiche alla competente Soprintendenza, con facoltà di annullamento delle medesime autorizzazioni, da parte del Ministero, entro 60 giorni).
Dall’entrata in vigore del nuovo Codice dei beni culturali (D.Lgs. n. 42 del 22.1.2004, come successivamente modificato ed integrato) veniva invece previsto nell’art. 159 – quale disciplina transitoria, valida fino al 31 dicembre 2009 – che l’Amministrazione competente desse immediata comunicazione alla Soprintendenza delle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate, con contestuale invio di tale comunicazione agli interessati, quale “avviso di inizio del procedimento, ai sensi e per gli effetti della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
Nel caso di specie alla data di invio degli atti alla Soprintendenza (31 luglio 2003), nonché a quella di adozione del provvedimento (27 settembre 2003), l’adempimento procedurale di cui trattasi risultava dunque abrogato.
Per quanto riguarda, inoltre, le ragioni del disposto annullamento, va ricordato che la valutazione di legittimità affidata alla Soprintendenza costituisce espressione di un potere non di mero controllo, ma amministrazione attiva, finalizzata all’ “estrema difesa del vincolo” (Corte cost., 27 giugno 1986, n. 151; 18 ottobre 1996, n. 341; 25 ottobre 2000, n. 437), tanto da configurare vera e propria co-gestione del vincolo stesso, con sindacato riferibile a qualsiasi vizio di legittimità riscontrabile nella concreta attività di gestione, per quanto di competenza, dell’ente territoriale, ivi compreso l’eccesso di potere in ogni figura sintomatica (sviamento, insufficiente motivazione, difetto di istruttoria, illogicità manifesta: cfr. in tal senso Cons. Stato, Ad. plen., 14 dicembre 2001, n. 9 nonché, fra le tante, Cons. St., sez. VI, 25.3.2009, n. 1786 e 3557, 11.6.2012, n. 3401, 23.2.2010, n. 1070, 21.9.2011, n. 5292; Cons. St., sez. V, 3.12.2010, n.8411).
Nella situazione in esame la Soprintendenza – chiamata a valutare il parere, emesso dalla Provincia ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985 – richiamava con ampia motivazione i notevoli pregi paesaggistici dell’area interessata (definita “uno dei principali quadri naturali di incomparabile bellezza sull’Adriatico”), sottolineando (con valutazione non certo di merito, ma di legittimità, nella accezione sopra indicata) l’esigenza di motivare adeguatamente la valutazione, da cui dipendeva il mantenimento di opere, tali da non compromettere l’interesse pubblico primario alla tutela del vincolo. Nella situazione in esame correttamente, ad avviso del Collegio, la medesima Soprintendenza ravvisava quindi nel parere provinciale, come indice di “sviamento e travisamento,…la mancata considerazione delle rilevanti circostanze di fatto”, inerenti “alla natura, all’assetto ed all’aspetto dell’area, peraltro demaniale, compresa fra la linea di battigia e la retrostante area umida del Lago Grande….significativamente modificata, alterata e manomessa dalla presenza della struttura abusiva…con oggettiva deroga al vincolo”. Altrettanto corrette risultavano, inoltre, le censure di difetto di istruttoria e di motivazione, non risultando acquisiti né considerati tutti i necessari elementi da porre a fondamento del parere, essendosi la Provincia limitata a ritenere “adeguata” la tinteggiatura dei manufatti., senza alcun apprezzamento in ordine all’incidenza ed alla visibilità di quanto realizzato “nel più vasto contesto tutelato”, con “palese e manifesta preferenza degli interessi della collettività locale, rispetto agli interessi nazionali – ed internazionali – protetti dal vincolo”. La documentazione fotografica allegata sorregge, con particolare evidenza, le ragioni sopra illustrate, sul piano logico e fattuale.
In tale contesto, non hanno alcun pregio le considerazioni, riferite a presunte disparità di trattamento rispetto ad aree limitrofe: la genericità delle argomentazioni, al riguardo addotte, non consentono infatti un serio raffronto fra situazioni, che potrebbero essere anche significativamente diverse da quella in esame e che, comunque, restano irrilevanti, in quanto anche una già intervenuta, parziale compromissione dei valori protetti non giustificherebbe comunque – come riconosciuto da una consolidata giurisprudenza – una ulteriore alterazione dei valori stessi (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. St., sez. VI, 6 maggio 2013, n. 2410 e 9 aprile 2015, n. 1790; Cass. Pen., sez. III, 25 ottobre 2005, n. 45185). Inammissibile per genericità è anche la segnalazione di altra sentenza contrastante del medesimo TAR, essendo la questione sottoposta a giudizio affidata a valutazioni da compiere caso per caso, con conseguente, possibile sussistenza di decisioni diverse, solo perché diversa è la situazione di fatto sottostante.
Nessuna delle argomentazioni difensive, prospettate avverso l’atto in questione, appare dunque idonea a contestarne la fondatezza, né – dopo l’atto negativo di controllo in questione, inerente ad un sub-procedimento instaurato fra Provincia e Soprintendenza – competeva a dette autorità l’emissione di alcun preavviso, ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990; una volta annullato il parere favorevole – e per ragioni particolarmente stringenti, come quelle in precedenza esaminate – d’altra parte, gli atti successivi, dal diniego di condono all’ordine di demolizione, avevano carattere vincolato, di modo che eventuali vizi di forma, ove pure sussistenti, non avrebbero potuto assumere carattere invalidante, ex art. 21 octies della medesima legge n. 241 del 1990, come successivamente modificata ed integrata.
Per le stesse opere ed altre successive (tettoia ed altre modifiche in quanto in precedenza realizzato), risultavano in seguito presentate, tuttavia, nuove domande di condono, in base ad una normativa sopraggiunta (art. 32 del decreto legge n. 269 del 30 settembre 2003, convertito in legge n. 326 del 24 novembre 2003, recante “Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e la correzione dell’andamento dei conti pubblici – Misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l’incentivazione dell’attività di repressione dell’abusivismo edilizio, nonché per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree demaniali”). La seconda procedura di sanatoria (in un primo tempo interrotta, con atti annullati in primo grado di giudizio), aveva comunque esito ugualmente negativo, con nuovo diniego emesso il 26 novembre 2012 e reso oggetto di motivi aggiunti di gravame in primo grado di giudizio.
Anche le nuove argomentazioni difensive, a quest’ultimo riguardo proposte, non appaiono condivisibili.
Sembra opportuno ricordare al riguardo, in primo luogo, come il condono, di cui all’art. 32, comma 25, del citato decreto legge n. 269 del 30 settembre 2003, sia più restrittivo di analoghe normative precedenti; nel successivo comma 27 del medesimo articolo, in particolare, si esclude “comunque” la sanabilità delle opere in determinate circostanze, con particolare riferimento (lettera d) alle opere “realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali, a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici….qualora istituiti prima dell’esecuzione di dette opere”, nonché (lettera g) alle opere “realizzate nei porti e nelle aree appartenenti al demanio marittimo, lacuale e fluviale…”. Tenuto conto delle limitazioni apposte, la normativa in questione è stata anche definita “piccolo condono” (cfr. in tal senso Cons. St., sez. VI, 10 marzo 2014, n. 1090 e 9 aprile 2015, n. 1791).
Anche il secondo diniego, in ogni caso, risultava emesso con riferimento all’art. 32 della legge n. 47 del 1985 ed era preceduto da un preavviso di diniego della Provincia di Ancona (n. 130002 del 3 settembre 2012), in cui si richiamava anche la legge regionale n. 23 del 29 ottobre 2004, che richiedeva la conformità delle opere allo strumento urbanistico vigente: tale conformità non sarebbe stata ravvisata nel caso di specie, come “certificato dal referto urbanistico rilasciato dal Comune di Ancona il 21 ottobre 2011”; nel medesimo atto si comunicava come – decorso il termine entro cui la Soprintendenza avrebbe dovuto provvedere – la medesima Provincia non ritenesse necessario convocare la conferenza di servizi, di cui all’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, “potendo la ditta presentare osservazioni, sia a questo ufficio sia alla Soprintendenza”. In tale contesto – sia pure con qualche incertezza procedurale – le garanzie partecipative risultavano sostanzialmente assicurate, ma, soprattutto, risultavano dirimenti altre considerazioni, sicuramente preclusive del condono di cui trattasi, anche volendo riconoscere la sussistenza, al riguardo, di un margine di apprezzamento discrezionale. Nell’atto in questione si osservava infatti quanto segue: “Le opere costituiscono un danno al paesaggio, in quanto visibili da vari punti panoramici di affaccio dalla sommità della falesia, oltre ovviamente che dal mare e costituisce un’insostenibile disarmonia nel paesaggio ed una forte alterazione delle bellezze naturalistiche del luogo”. E ancora: “l’area su cui ricadono le opere è una delle più protette d’Italia (Zona di Protezione Speciale, BioItaly, Area Floristica Protetta, vincolo idrogeologico, Parco del Conero); tale regime di vincoli e di tutele esclude qualsiasi nuova opera ed è incompatibile con il mantenimento delle opere abusive”. Non appare facilmente comprensibile – in tale contesto – come l’appellante possa sostenere, peraltro in modo generico, che i manufatti realizzati non presenterebbero “profili di contrasto” con la normativa vigente. In ogni caso, come non risultava censurabile l’apprezzamento negativo del 2003, a maggior ragione appaiono condivisibili le ragioni del successivo diniego, riferito ad una normativa, i cui margini erano sicuramente più restrittivi (se non anche del tutto preclusivi) per la sanatoria delle opere in questione. Le ragioni dei due dinieghi, d’altra parte, rendevano intuibili le ragioni, per cui non era stato ritenuto possibile proporre interventi modificativi sulle strutture e sui materiali, in un’area che si intendeva lasciare priva di stabili edificazioni, come quelle di cui si discute. Non sembra inutile ricordare, a quest’ultimo riguardo, come già in data 27 maggio 1989 il Comune di Ancona, conformemente al P.T.P. del Conero, approvato con delibera regionale n. 153 del 20 dicembre 1988, avesse richiesto la demolizione dei primi manufatti e la ricostruzione degli stessi in zona più arretrata, in quanto l’originario posizionamento – fra la battigia e il Lago Grande – già allora era considerato un impedimento per il ripristino dei rapporti di scambio fra il mare e lo specchio d’acqua, “elemento naturalistico tra i più peculiari della zona”. Per quanto poi riguarda, in particolare, la tettoia, realizzata solo successivamente (sembra nel 2003) – oltre ad essere evidente che la stessa dovrebbe risultare pertinente al ristorante, di cui è già stata esclusa la permanenza nel medesimo sito – non possono comunque ritenersi condivisibili le censure, riferite ad un presunto carattere precario, che – ove implicante, in effetti, smontaggio al termine della stagione balneare – avrebbe richiesto un’autorizzazione temporanea e non permesso di costruire in sanatoria, con ogni evidenza preordinato alla stabile presenza della costruzione sul territorio. Gli ordini di demolizione, emessi il 24 settembre 2004 e il 2 agosto 2005, in ogni caso, erano in parte consequenziali al primo diniego di condono del 14 ottobre 2003, in parte antecedenti a nuove domande di sanatoria e potevano ritenersi inefficaci, ma non illegittimamente emessi, in pendenza delle nuove procedure di regolarizzazione avviate, per riprendere poi efficacia dopo il relativo rigetto. Solo le prime domande di condono edilizio, presentate a norma della legge n. 47 del 1985 (per il nuovo quadro sanzionatorio introdotto da tale legge e da applicare in caso di diniego del titolo abilitativo), implicavano infatti la definitiva inoperatività dei provvedimenti sanzionatori precedentemente emessi, mentre qualsiasi altra istanza di sanatoria implica soltanto la priorità logico-giuridica del relativo esame, rispetto all’esecutorietà del provvedimento repressivo, con conseguente arresto di efficacia dell’ordine di demolizione, fino a pronuncia espressa o tacita dell’Amministrazione (cfr. in tal senso, per il principio, Cons. St., sez. IV, 19.2.2008, n. 849 e Cons. St., sez. VI, 5 aprile 2013, n. 5706).
Generiche e irrilevanti appaiono inoltre le argomentazioni, riferite ad un accesso agli atti, che non sembra sia stato denegato in base a rituale domanda, fermo restando che non è ravvisabile (né, comunque, risulta segnalata in modo esauriente) alcuna carenza della documentazione processuale prodotta.
Non rileva infine, nell’ambito del presente giudizio, un proscioglimento intervenuto in sede penale, in quanto solo l’accertamento del fatto, compiuto in tale sede, è vincolante anche nei giudizi civili e amministrativi, mentre non hanno tale carattere eventuali ulteriori apprezzamenti, attinenti al legittimo esercizio della potestà amministrativa, fatti salvi gli accertamenti effettuati, a tale riguardo, in via incidentale (circostanza non sussistente nel caso di specie, essendo gli atti di cui si discute – dinieghi di condono e ordini di demolizione – direttamente impugnabili e rimessi alla cognizione del giudice amministrativo).
In base alle considerazioni svolte, in conclusione, nessuno degli appelli riuniti può trovare accoglimento, in rapporto a provvedimenti che risultano sorretti da adeguate ragioni giustificatrici, con assorbimento di ogni argomentazione difensiva non esaminata in modo espresso; quanto alle spese giudiziali, tuttavia, il Collegio ne ritiene equa la compensazione, tenuto conto dei tempi di svolgimento e della complessità della vicenda controversa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, respinge gli appelli nn. 1333, 8718, e 8723 del 2014, specificati in epigrafe, previa riunione dei medesimi.
Compensa le spese giudiziali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.



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