Nei processi amministrativi è obbligatorio depositare un mandato speciale alle liti, non la procura generale, pena l’inammissibilità del ricorso per carenza di difesa tecnica, rilevabile in ogni fase e grado di giudizio. Interessanti i parallelismi col civile e l’ excursus giurisprudenziale.
La sentenza del Tar Lazio, sez. Seconda, numero 7026 del 15 luglio 2013 sancisce che nei processi innanzi ai Tar, se la parte non è autorizzata a stare da sola in giudizio, la procura generale alle liti è insufficiente per l’attribuzione della rappresentanza tecnica, dovendo il mandato al difensore essere conferito con procura speciale in data antecedente alla sottoscrizione del ricorso da parte del difensore, con la conseguenza che se il ricorso è stato sottoscritto soltanto dal difensore al quale la rappresentanza sia stata conferita con una procura generale alle liti e non con mandato speciale, lo stesso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di valida rappresentanza tecnica, rilevabile in ogni stato e grado del giudizio. & gt & gt Ciò ai sensi del combinato disposto degli artt. 40 c.p.a., 6, numero 4, r.d. numero 642/07e 35, comma 1, r.d. numero 1054/24, richiamati dall’art. 19 l. numero 1034/71. Il caso. Una ditta impugnava un provvedimento con cui le s’ingiungeva la rimozione di un cartellone pubblicitario chiedendo i relativi danni. Il difensore si limitava solo a sottoscrivere il ricorso senza inserire alcuna procura alle liti. Colmava la lacuna depositandola con un separato atto, ma era generale e non speciale come prescritto per legge, sì che il ricorso è stato dichiarato inammissibile per i suddetti motivi. Nessun onere di adeguare le regole dei vari processi. Non c’è alcun obbligo di uniformare le norme che regolano i vari tipi di processi civile, amministrativo ed eventuali giurisdizioni speciali sopravvissute alle varie riforme , potendo i rispettivi ordinamenti processuali differenziarsi sulla base di una scelta razionale del legislatore, derivante dal tipo di configurazione del processo e dalle situazioni sostanziali dedotte in giudizio sentenza numero 191/1985 , anche in relazione all’epoca della disciplina e alle tradizioni storiche di ciascun procedimento, avuto riguardo, nella specie, al fatto che il processo amministrativo è strutturato come processo prevalentemente di impugnazione C. Cost. 82/96 . La costituzione dell’intimato non ha effetto sanante. Lo ha solo se non è indicata la data di conferimento del mandato speciale, ma non se manca lo stesso. Infatti l’art. 17 r.d. numero 642/17 sana i vizi del contenuto del ricorso, ma la procura speciale non è un suo elemento, bensì un negozio autonomo, attraverso il quale viene indefettibilmente conferita la rappresentanza tecnica nel processo amministrativo . La parte deve solo conferirla prima della sottoscrizione del ricorso da parte del legale che deve indicare tale data nell’atto. Inopponibile l’analogia col processo civile. Contrasto giurisprudenziale. In ogni caso è inopponibile la regola dell’art. 182 cpc secondo il quale, quando rileva un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione ovvero un vizio che determina la nullità della procura al difensore, il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l’assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa. L’osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione . Sul punto, però, la giurisprudenza amministrativa non è concorde, perché una tesi minoritaria prevede che il vizio sia sanato invocando l’art. 39 c.p.a., in base al quale si applicano le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali a quanto non disciplinato dal codice del processo amministrativo C.d.S. numero 4934/09, Tar Milano 179/09 e Napoli 3675/11 . Pericolo di ledere la par condicio delle parti in causa? Questa esegesi non è condivisibile come esplicato dalla C. Cost. numero 82/96 l’art. 182 non è espressione di principi generali ed è incompatibile con la menzionata natura impugnatoria del processo amministrativo. Ciò è confermato dall’art. 41 c.p.a. sui termini di notifica del ricorso, che presuppone l’avvenuto rilascio di tale mandato e dall’art. 37 c.p.a. sulla remissione dei termini, disposta anche d’ufficio, in caso di errore scusabile. Ha carattere di eccezionalità perché deroga al principio fondamentale di perentorietà dei termini d’impugnazione, con la conseguenza che l’art. 37 c.p.a. deve essere considerato norma di stretta interpretazione poiché potrebbe ledere la par condicio delle parti in causa. Orbene la giurisprudenza costante esclude che il mancato conferimento del mandato speciale rientri tra queste ipotesi il ricorso è inammissibile.
Tar Lazio - Roma, sez. II, sentenza 3 – 15 luglio 2013, n. 7026 Presidente Tosti – Estensore Stanizzi Fatto e diritto Devono essere preliminarmente affrontate le questioni di rito, rilevandosi al riguardo che il difensore di parte ricorrente ha depositato in giudizio procura generale alle liti e che il ricorso non riporta alcuna procura in calce o a margine dello stesso. Il ricorso in esame deve conseguentemente essere dichiarato inammissibile per difetto di valida rappresentanza tecnica. Ed infatti, avuto riguardo alla normativa applicabile alla data di presentazione del ricorso – recepita dall’art. 40, comma 1, lett. g, del codice del processo amministrativo, il quale prevede che il ricorso debba recare la sottoscrizione del ricorrente, se esso sta in giudizio personalmente, oppure del difensore, con indicazione, in questo caso, della procura speciale” – come recata dal combinato disposto di cui agli articoli 6, n. 4, del R.D. 17 agosto 1907, n. 642, e 35, comma 1, del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, richiamati dall’art. 19 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, nel processo che si svolge innanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali la procura generale alle liti è insufficiente per l’attribuzione della rappresentanza tecnica, dovendo il mandato al difensore essere conferito con procura speciale in data antecedente alla sottoscrizione del ricorso da parte del difensore, con la conseguenza che se il ricorso è stato sottoscritto soltanto dal difensore al quale la rappresentanza sia stata conferita con una procura generale alle liti e non con mandato speciale, lo stesso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di valida rappresentanza tecnica, rilevabile in ogni stato e grado del giudizio. Trattasi di disciplina sostanzialmente riprodotta dal citato art. 40 del codice del processo amministrativo il quale - nel prevedere che, se il ricorrente non sta in giudizio personalmente, il ricorso deve essere sottoscritto dal difensore con indicazione, in questo caso, della procura speciale” - conferma che la procura generale alle liti è insufficiente per l’attribuzione della rappresentanza tecnica e che la procura speciale deve essere conferita in data antecedente alla sottoscrizione del ricorso da parte del difensore. Con riferimento alla necessità della procura speciale del difensore ai fini dell’ammissibilità del ricorso giurisdizionale amministrativo, deve rilevarsi che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 82 del 1996 ha dichiarato infondata la questione di legittimità dell’art. 19 della legge n. 1034 del 1971 nella parte in cui non consente, nel processo amministrativo, l’assistenza a mezzo di procura generale alle liti evidenziando, tra l’altro, che non esiste affatto un principio costituzionalmente rilevante di necessaria uniformità di regole processuali tra i diversi tipi di processo, rispettivamente davanti alla giurisdizione civile e alla giurisdizione amministrativa o alle giurisdizioni speciali sopravvissute, potendo i rispettivi ordinamenti processuali differenziarsi sulla base di una scelta razionale del legislatore, derivante dal tipo di configurazione del processo e dalle situazioni sostanziali dedotte in giudizio sentenza n. 191 del 1985 , anche in relazione all’epoca della disciplina e alle tradizioni storiche di ciascun procedimento, avuto riguardo, nella specie, al fatto che il processo amministrativo è strutturato come processo prevalentemente di impugnazione”. In applicazione delle esposte coordinate giuridiche il ricorso in esame, non essendo corredato - a margine, in calce o in allegato - da un mandato speciale conferito all’Avvocato Sabrina Mariani, che ha sottoscritto il ricorso, e risultando proposto dal predetto difensore in forza di una procura generale alle liti conferita con procura notarile, deve essere dichiarato inammissibile. Né la nullità del ricorso giurisdizionale sottoscritto dal difensore munito esclusivamente di procura generale alle liti e privo del prescritto mandato speciale, può essere sanata dalla costituzione della parte intimata, in applicazione dell’art. 17, comma 3, del R.D. n. 642 del 1907 secondo il quale la comparizione dell’intimato sana la nullità e l’irregolarità, salvo i diritti acquisiti anteriormente a tale costituzione” , attenendo l’art. 17, comma 3, del R.D. n. 642 del 1907 ai vizi del contenuto del ricorso ed essendo, quindi, applicabile nel caso dell’omessa indicazione nel ricorso della data del mandato speciale, ma non laddove manchi il mandato speciale, perché il mandato speciale non si configura come un mero elemento costitutivo del ricorso, bensì come un negozio autonomo, attraverso il quale viene indefettibilmente conferita la rappresentanza tecnica nel processo amministrativo, dovendo tenersi distinto il dovere del ricorrente di conferire il mandato speciale in data antecedente alla sottoscrizione del ricorso da parte del difensore dovere sancito dal combinato disposto dell’art. 35, comma 1, del R.D. n. 1054 del 1924 con l’art. 6, n. 4, del R.D. n. 642 del 1907 , dal dovere del difensore di indicare nel ricorso la data del mandato speciale dovere sancito dall’art. 6, n. 4, del R.D. n. 642 del 1907 per il caso di ricorso sottoscritto soltanto dal difensore . Inoltre, nel caso in esame non appare applicabile la disposizione dell’art. 182, comma 2, cod. proc. civ. nel testo risultante dalla modifica di cui alla legge n. 69 del 2009 , secondo il quale, quando rileva un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione ovvero un vizio che determina la nullità della procura al difensore, il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l’assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa. L’osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione”. Infatti, sebbene parte della giurisprudenza Cons. Stato, Sez. VI, 11 agosto 2009, n. 4934 T.A.R. Campania Napoli, Sez. I, 8 luglio 2011, n. 3675 T.A.R. Lombardia Milano, Sez. IV, ord. 23 settembre 2009, n. 179 abbia affermato l’applicabilità di tale disposizione nel processo amministrativo in forza dell’art. 39 cod. proc. amm. secondo il quale, per quanto non disciplinato dal codice del processo amministrativo si applicano le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali” , il Collegio ritiene che una corretta interpretazione di quest’ultima disposizione debba condurre a conclusioni opposte. Infatti l’art. 182, comma 2, cod. proc. civ. non appare essere espressione di principi generali, perché la Corte Costituzionale nella già richiamata sentenza n. 82 del 1996 ha evidenziato che la regola - tipica del processo amministrativo - che impone il conferimento del mandato speciale prima della sottoscrizione del ricorso da parte del difensore è connessa al fatto che il processo amministrativo è strutturato come processo prevalentemente di impugnazione”. Inoltre, la citata disposizione non appare compatibile con le regole proprie del processo amministrativo e, in primis, con la regola generale tipica del processo di impugnazione oggi posta dall’art. 41, comma 2, cod. proc. amm. che recepisce l’art. 21, comma 1, della legge n. 1034 del 1971 , la quale prevede un termine decadenziale per la notifica del ricorso, la quale a sua volta presuppone - come innanzi evidenziato - che il mandato speciale sia già stato conferito al difensore. Non sussistono, peraltro, i presupposti per riconoscere l’errore scusabile, tenuto conto che, ai sensi dell’art. 37 cod. proc. amm., il giudice può disporre, anche d’ufficio, la rimessione in termini per errore scusabile in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto” e che, secondo la giurisprudenza ex multis, Consiglio di Stato, Ad. Plen., 9 agosto 2012, n. 32 , nel processo amministrativo la rimessione in termini per errore scusabile costituisce un istituto di carattere eccezionale, perché deroga al principio fondamentale di perentorietà dei termini d’impugnazione, con la conseguenza che l’art. 37 cod. proc. amm. deve essere considerato norma di stretta interpretazione, perché un uso eccessivamente ampio della discrezionalità giudiziaria, che esso presuppone, lungi dal rafforzare l’effettività della tutela giurisdizionale, potrebbe comportare un grave vulnus del pariordinato principio di parità delle parti relativamente al rispetto dei termini perentori stabiliti dalla legge processuale. Non ricorrono, peraltro, le condizioni per poter positivamente riscontrare la sussistenza di un errore scusabile, tenuto conto del consolidato orientamento giurisprudenziale sulla necessità del mandato speciale per l’attribuzione del potere di rappresentanza processuale, il che esclude che al momento della proposizione del ricorso sussistessero oggettive ragioni di incertezza” sulla questione di diritto di cui trattasi. Infine, avuto riguardo alla memoria da ultimo depositata da parte ricorrente, volta a sollecitare l’adozione di una pronuncia di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, ritiene il Collegio che il profilo inerente l’esistenza di una valida rappresentanza tecnica costituisca questione preliminare rispetto a quella inerente la giurisdizione, la quale ultima presuppone la costituzione di un rapporto processuale, precluso dalla nullità del ricorso, la quale va quindi esaminata con priorità rispetto ad altre questioni, anche di giurisdizione. In definitiva, il ricorso in esame deve essere dichiarato inammissibile per mancanza di procura speciale in capo al difensore. Quanto alle spese di giudizio, la peculiarità della vicenda consente di disporne la compensazione tra le parti. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Roma - Sezione Seconda definitivamente pronunciando sul ricorso N. 7820/2001 R.G., come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per nullità del ricorso. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.