Il corretto espletamento della procedura amministrativa da applicarsi nel caso di contestazione delle più lievi contravvenzioni in materia di lavoro diffida con attribuzione di un termine per la regolarizzazione, ecc costituisce una condizione di procedibilità dell'azione penale.
Così ha deciso la Suprema Corte, sezione Terza Penale, con la sentenza n. 37228, depositata l'8 settembre 2016. Il diritto penale del lavoro un sistema normativo piuttosto farraginoso. Bisogna dire che delle molteplici discipline speciali” ci siamo occupati spesso, e altrettanto frequentemente ci troviamo a ripetere la solita solfa il diritto penale extracodicistico, specialmente quando è rincantucciato all'interno di plessi normativi tecnici e minuziosi, pecca di cronica disorganicità. E' tortuosa – per forza – l'opera dell'interprete che deve rintracciarne le disposizioni è complesso il coordinamento tra norme che si trovano sparse qua e là. Ciò contribuisce all'incertezza applicativa, o, peggio, all'errore di diritto. Magari dovuto al semplice fatto che non si sa quale sia la norma da applicare. Lo abbiamo detto e ripetuto ce ne scusiamo con i lettori che, magari, prima o poi si stancheranno di sentire questi continui borbottii. E andiamo adesso al caso oggetto della sentenza in commento. L'omissione della procedura di regolarizzazione amministrativa. La vicenda che fa da sottofondo alla decisione oggi in esame non presenta particolari difficoltà ricostruttive un imprenditore viene condannato alla pena dell'ammenda per avere violato la disciplina in materia di somministrazione di lavoratori. Si trattava di alcuni soggetti che formalmente erano dipendenti dell'imputato ma, sostanzialmente, lavoravano in un negozio di arredamenti appartenente ad altri. Data la natura della pena irrogata, non restava che la strada del ricorso per cassazione. Il quale ha clamorosamente colto nel segno e, al di là della portata minima della questione concreta sottoposta al vaglio degli Ermellini, ha ispirato un principio di diritto utile e chiaro. Una delle doglianze sollevate con il ricorso era quella della inosservanza di una procedura specificamente prevista nel caso in cui si debba contestare una violazione quale quella commessa dal ricorrente. In questi casi, come ricorda il ricorrente, l'organo accertatore l'ispettorato del lavoro, in sostanza deve inviare una prescrizione obbligatoria” con un termine per l'adempimento. Segue poi l'immancabile sanzione pecuniaria amministrativa. Sia l'adempimento, sia l'inadempimento devono essere comunicati al Pubblico Ministero. Il primo, secondo la normativa di settore, comporta l'estinzione del reato. Questa procedura si applica per le contravvenzioni punite con pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda, ovvero con la sola pena pecuniaria e vale anche per le condotte esaurite” o quelle in cui vi sia stato lo spontaneo ravvedimento del trasgressore. Una riflessione di carattere generale e un interessante principio-guida. La Cassazione, esaminato il ricorso, non può che dare ragione al suo estensore la procedura di contestazione amministrativa, sopra descritta, non era mai stata espletata. Alcune battute della sentenza sono dedicate ad una riflessione che, da operatori del diritto, ci interessa tutti indistintamente questi meccanismi riparativo-estintivi”, oltre a ridurre il numero - cronicamente alto - dei procedimenti penali pendenti, hanno la nobile funzione di interrompere l'illegalità e di ricreare le condizioni di sicurezza previste dalla normativa a tutela dei lavoratori . Applicarle anche alle condotte esaurite”, com'è stato affermato nel 2007 dalla stessa Suprema Corte, è perfettamente coerente con le finalità dell'istituto. In quella stessa occasione, fra le righe, gli Ermellini osservarono che l'esaurimento della procedura amministrativa costituisce una condizione di procedibilità dell'azione penale. Oggi questa affermazione viene ripresa e riproposta. Da un punto di vista puramente operativo, non possiamo esimerci dall'osservare che l'aver riconosciuto nella procedura di contestazione e regolarizzazione una vera e propria condicio , in assenza della quale l'azione penale non può essere esercitata, riveste particolare importanza pensiamo a quanti procedimenti penali potranno non celebrarsi. Simili ostacoli” all'automatico esercizio dell'azione penale, in tempi di ricerca spasmodica di strumenti miracolosi? Fantasiosi? di deflazione del contenzioso, devono essere accolti con giubilo corale. Altro che depenalizzazione!
Corte di Cassazione, sez. III Penale, sentenza 15 settembre 2015 – 8 settembre 2016, n. 37228 Presidente Squassoni – Relatore Grillo Ritenuto in fatto 1.1 Con sentenza del 12 novembre 2014 il Tribunale di Bolzano in composizione monocratica dichiarava E.D. , nella sua qualità di legale rappresentante della EUROCLEAN SERVICE s.r.l., colpevole del reato di cui all’art. 18 comma 1 dei D. Lgs. 276/03 fatto commesso in Bolzano dal 2010 al 2011 , irrogandogli la pena, previo riconoscimento delle circostanze attenuanti generiche, di Euro 22.912,00 di ammenda. 1.2 Avverso la detta sentenza propone ricorso l’imputato E.D. a mezzo del suo difensore di fiducia deducendo i seguenti motivi in via preliminare con il primo motivo, la difesa lamenta l’inosservanza ed erronea applicazione dell’art. 15 del D. Lgs. 124/04 per avere il Tribunale omesso di verificare se da parte del personale ispettivo che aveva proceduto alla visita nel cantiere ed all’accertamento della violazione, fosse stata inviata diffida con assegnazione di un termine all’imputato onde regolarizzare le violazioni commesse. Con il secondo motivo la difesa lamenta vizio di motivazione per contraddittorietà e/o manifesta illogicità in punto di valutazione delle prove con specifico riguardo alla omessa valutazione della testimonianza di V.A. . Con il terzo motivo lamenta analogo vizio di motivazione in punto di mancata concessione del beneficio della sospensione condizionale della pena, nonché inosservanza ed erronea applicazione della legge penale artt. 163 e 164 cod. pen. in connessione con l’art. 133 stesso codice . Considerato in diritto 1. Il ricorso è fondato per le seguenti ragioni. Va premesso per un corretto inquadramento della vicenda che vede coinvolto l’odierno ricorrente, che sulla base di alcune irregolarità riscontrate da personale dell’Ispettorato del Lavoro della Provincia Autonoma di Bolzano nei confronti della EUROCLEAN SERVICE s.r.l. della quale l’odierno ricorrente figura rappresentante legale in materia di somministrazione di lavoratori ad altra società la FUCHS HOZLAND s.r.l. presso la filiale di Bolzano, era emerso che i lavoratori avviati alla ditta avanti avevano formalmente stipulato con la EUROCLEAN SERVICE s.r.l. un formale contratto di lavoro, ma in realtà svolgevano la loro attività esclusivamente per conto del negozio di arredi AVANTI facente parte della società FUCHS HOZLAND s.r.l 2. Tanto precisato con il primo motivo di ricorso che, per ragioni di natura sistematica va esaminato in via prioritaria, il ricorrente lamenta l’inosservanza della legge penale con specifico riferimento al disposto di cui agli artt. 13 e 15 del D. Lgs. 124/04. 2.1 La prima di tali norme intitolata Diffida prevede al primo comma che In caso di constatata inosservanza delle norme in materia di lavoro e legislazione sociale e qualora il personale ispettivo rilevi inadempimenti dai quali derivino sanzioni amministrative, questi provvede a diffidare il datore di lavoro alla regolarizzazione delle inosservanze comunque sanabili, fissando il relativo termine . Si tratta, quindi, di disposizioni riferibili soltanto a violazioni attinenti alla materia del lavoro e della legislazione sociale sanzionabili solo in via amministrativa. 2.2 A sua volta l’art. 15 intitolato prescrizione obbligatoria prevede al comma 1 che Con riferimento alle leggi in materia di lavoro e legislazione sociale la cui applicazione è affidata alla vigilanza della direzione provinciale del lavoro, qualora il personale ispettivo rilevi violazioni di carattere penale, punite con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda ovvero con la sola ammenda, impartisce al contravventore una apposita prescrizione obbligatoria ai sensi degli articoli 20 e 21 del decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, e per gli effetti degli articoli 23 e 24 e 25, comma 1, dello stesso decreto . Ancor più significativamente il comma 3, innovando sulla precedente disciplina contemplata dal D. Lgs. 758/94 prevede che La procedura di cui al presente articolo si applica anche nelle ipotesi in cui la fattispecie è a condotta esaurita, ovvero nelle ipotesi in cui il trasgressore abbia autonomamente provveduto all’adempimento degli obblighi di legge sanzionati precedentemente all’emanazione della prescrizione . 3. Così precisato il quadro normativo di riferimento, decisivo ai fini della soluzione della questione prospettata dalla difesa del ricorrente è il contenuto dell’art. 15 citato da esaminare in collegamento - stante l’esplicito richiamo contenuto nel testo - con gli artt. art. 20 e 21 del D. Lgs. 758/94. La prima di tali norme, come è noto, dispone che l’organo di vigilanza deve, tra l’altro, impartire al contravventore una apposita prescrizione, fissando un termine per la regolarizzazione mentre il successivo art. 21 dispone che nel caso in cui risulti avvenuto l’adempimento delle prescrizioni il contravventore è ammesso a pagare sui iniziativa dell’organo preposto alla vigilanza, in un termine prestabilito 30 giorni , una sanzione amministrativa pari al quarto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa. Lo stesso organo di vigilanza entro 120 giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, ha l’obbligo di comunicare al pubblico ministero l’adempimento alla prescrizione e l’eventuale pagamento della sanzione amministrativa, mentre nel caso di accertato inadempimento alla prescrizione deve darne comunicazione al Pubblico Ministero entro 90 giorni. Seguono poi le disposizioni contenute negli artt. 22 e 23 che riguardano rispettivamente l’attività del Pubblico Ministero nei confronti dell’Organo di vigilanza ai fini della emissione da parte di quest’ultimo della prescrizione e la sospensione del procedimento penale fino al momento in cui il Pubblico Ministero abbia ricevuto dall’organo di vigilanza la comunicazione che il contravventore ha adempiuto alla prescrizione ed ha pagato la sanzione amministrativa ovvero non vi ha adempiuto. In ultimo l’art. 24 prevede l’estinzione della contravvenzione in caso di accertato adempimento entro i termini della prescrizione impartita al contravventore e del pagamento della relativa sanzione nel termine prefissato. 3.1 Rispetto a tale procedura l’art. 15 del D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124 si pone come norma in un certo senso modificativa, con l’aggiunta, riferita al 3 comma del menzionato art. 15 che la procedura prevista dall’articolo stesso si applica anche a nelle ipotesi in cui la fattispecie è a condotta esaurita, ovvero b nelle ipotesi in cui il trasgressore abbia autonomamente provveduto all’adempimento degli obblighi di legge sanzionati precedentemente all’emanazione della prescrizione. 3.2 Evidente, quindi, l’intento del legislatore del 2004 di introdurre una generale procedura di estinzione delle meno gravi contravvenzioni in materia di lavoro e di legislazione sociale quelle punite con pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda o con la sola ammenda mediante il pagamento nei termini indicati di una sanzione amministrativa previa regolarizzazione quando sia possibile e necessaria delle situazioni che avevano dato luogo all’infrazione. 3.3 Ciò comporta inevitabilmente il superamento di quell’orientamento giurisprudenziale che aveva ritenuto non applicabile la procedura di estinzione delle contravvenzioni di cui agli artt. 20 del D.Lgs. n. 758 del 1994, nelle ipotesi di reati istantanei già perfezionatisi così Sez. 3^, 4.11.2005 n. 47228, Greco, Rv. 233190 ovvero nei casi in cui l’organo di vigilanza non abbia impartito al contravventore alcuna prescrizione per la già avvenuta spontanea regolarizzazione così Sez. 3^, 1.2.2005 n. 9474, Pesciaroli, Rv. 231217 . 4. Ritiene il Collegio di aderire ad altro e più persuasivo orientamento con specifico riguardo alle condotte cd. esaurite espresso da Sez. 3^ 6.6.2007 n. 34900, P.M. in proc. Loi, Rv. 237199, la quale sottolinea che la finalità dell’istituto, oltre volta in termini generali ad interrompere l’illegalità ed a ricreare le condizioni di sicurezza previste dalla normativa a tutela dei lavoratori, consista soprattutto - come già accennato - nel consentire in via generale l’estinzione amministrativa del reato anche quando non vi siano regolarizzazioni da effettuare perché il reato è istantaneo o perché la regolarizzazione è già spontaneamente avvenuta. 4.1 Tanto detto, occorre interrogarsi se da parte del Tribunale sia stata verificata o meno la corretta esecuzione della procedura obbligatoria prevista dall’art. 15 del ricordato D. Lgs. 124/04 in connessione con gli artt. 20 e segg. del D. Lgs. 758/94 art. 20 e segg. la risposta non può che essere negativa, evincendosi dal testo della sentenza impugnata unicamente una motivazione incentrata sulla sussistenza della violazione sia dal punto di vista oggettivo che soggettivo. Nulla però viene detto in merito all’invio da parte dell’Organo di vigilanza al contravventore della preventiva diffida e delle prescrizioni da adempiere funzionale ad una eventuale estinzione del reato. 4.2 Come condivisibilmente affermato nella sentenza 34900/07 citata va ribadito che se è vero che il reato contravvenzionale sussiste nella sua perfezione ontologica anche prima che si apra e si chiuda il procedimento amministrativo in questione, che condiziona la prosecuzione e l’esito del procedimento penale, e se è vero che la condotta di inottemperanza all’obbligo di regolarizzazione e di pagamento della sanzione indicato dall’organo di vigilanza, purché ascrivibile al soggetto agente quanto meno a titolo di colpa, integra una condizione di punibilità intrinseca, cioè incidente sull’interesse tutelato dalla fattispecie sez. 3^, 22 gennaio 2004, n. 14777, Ranieri, m. 228467 , è anche vero che l’effettivo ed esatto verificarsi, in tutti i suoi passaggi, della procedura amministrativa prevista dalle disposizioni in esame, configura una condizione di procedibilità dell’azione penale . 4.3 Né appaiono pertinenti le considerazioni svolte con altra risalente decisione di questa Sezione 20.1.2006, n. 6331, Panetta, Rv. 233.486 , la quale aveva ritenuto legittima la concessione da parte del giudice del dibattimento di un termine per l’adempimento tale decisione infatti si fonda esclusivamente sulla disciplina dettata dal D.Lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, senza prendere in considerazione le modifiche apportate dal D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 15, le quali invece sono applicabili nella specie, senza però essere state tenute presenti dal giudice del merito con la inevitabile conseguenza che il mancato espletamento in tutti i suoi passaggi della procedura amministrativa prevista dalle disposizioni esaminate preclude al Pubblico Ministero l’inizio della azione penale. 5. Sulla base di tali considerazioni il primo motivo va accolto, con assorbimento dei restanti. Segue l’annullamento della sentenza impugnata con rinvio al Tribunale di Bolzano che dovrà, in tale sede verificare se da parte dell’Organo ispettivo della Direzione Provinciale del Lavoro nel corso dei sopralluoghi sia stata rispettata la obbligatoria procedura prevista dall’art. 15 del D. Lgs. 124/04 in connessione con le disposizioni contenute negli artt. 20 e segg. del D. Lgs. 758/94. P.Q.M. Annulla la sentenza impugnata con rinvio al Tribunale di Bolzano.